[观点]不仅仅是养路费缺乏信息公开程序
养路费征收自1950年代即已开始，牵涉到的是一个庞大的群体。截至2004年底，全国机动车保有量已经达到1.07亿辆。但对养路费的征收及使用情况人们仍所知甚少，交通部于今年1月5日公布的有关养路费的数字，也回避了“全国一年到底征收了多少养路费”这一关键问题。
高家伟于1月14日给交通部部长写了一封公开信，就公路养路费问题提出自己的质疑。37岁的高是中国政法大学诉讼法学研究院的教授、博士研究导师，从事行政法研究工作已有10年时间。
高质疑的并不是养路费是否合法的问题，尽管这个问题在去年年底被学界和舆论界炒得沸沸扬扬。他质疑的问题是：交通部对于养路费的征收及使用情况，一直缺乏有效的公开程序。“每年的养路费应征数额多少，实征数额多少，征收的养路费都用到哪里去了，各项支出的具体数额是多少？”高在公开信中说。他的公开信于 1月14日发往交通部的同时，也被刊登于当天的《法制日报》。高呼吁养路费信息要公开化的公开信，已经在互联网上广为传播，成为人们针对养路费话题的新焦点。
“这些方面的统计数据及其分析结论是确定养路费征收标准的科学依据，也是推行燃油税改革的必要信息基础，是不可能回避的。”高在信中说，“养路费缴纳义务人有权利知道自己缴费的标准、依据和使用去向。”
据悉，养路费征收的用途是用于维修保养道路。这项费用的征收自1950年代即已开始。随着最近10年中国机动车数量的激增，每年一次的养路费征收牵涉到的是一个庞大的群体——截至2004年底，全国机动车保有量已经达到1.07亿辆。
但对养路费的征收及使用情况人们仍所知甚少。只是在2006年底，迫于种种压力，有关部门才将2003年度养路费的使用情况相关数据公布出来——但只是百分比，并不是绝对数字。交通部于今年1月5日公布的有关养路费的数字，也回避了“全国一年到底征收了多少养路费”这一关键问题。
高去年12月17日为他的家用轿车缴纳了2007年度养路费，金额是1320元。“每年为什么要交那么多钱？这是我的很多有车的同事们的共同想法。有关部门至少要给我们一个说法吧？这又不是什么职务秘密。”高说。
促使高家伟提笔给交通部长写公开信的，是当他在北京昌平一家农业银行缴纳完养路费后，拿到缴费单据的那个时刻。
“应该从事业性收费向服务性收费转变”
记者：为什么一张缴费凭证会令你产生写公开信的强烈欲望？
高家伟：我统计了一下，这张票据上一共是12项信息，缴费单位、车牌号、吨位、缴费标准、缴费金额等等。从内容来看，它只起到了一个收费凭证的作用，同时它遗漏掉了很多关键内容。我是研究行政法的，从行政法上分析，这张缴费单实际上应该是一个行政收费决定书，它确立的是我作为一个养路费缴纳义务人与公路主管部门之间基于道路的使用和收费所产生的权利和义务关系。在这个法律关系里，交通部门的义务大致有三条：保证道路使用的完好、安全与畅通；进行道路交通信息通报；当道路使用达不到应有的标准时，应对道路使用人采取什么样的补偿。这三大义务在这张缴费单上没有体现出来。缴费义务人的权利和义务更反映不出来。我拿到这个单子后，我不知道我享有什么样的权利。比如我应该具有的权利首先是道路使用权，其次是道路安全、畅通的请求权。再次是知情权，我交费的依据是什么，计算标准是什么，用到什么地方去了等等。还有陈述权、申辩权以及复议申请权、起诉权、赔偿请求权。这些基本的权利，缴费单上根本看不到。而且，作为权利和义务客体的道路，其范围和种类是什么，也就是说，我可以使用什么样的道路，我不可以使用什么样的道路，我使用的道路的收费标准是什么，这些都反映不出来。客体不明确，你的权利和义务根本也无法明确。
记者：那你觉得养路费缴纳单应该怎样改进？
高家伟：我觉得改革方向应该是：将养路费缴纳凭证和收费决定书结合起来。比如交通警察的罚款缴费书就好得多。罚200元也要打印一个相对全面的决定书，上面写明处罚的依据、标准，你拿着决定书去缴费时，银行还要给你一个缴费凭证。我觉得在开具养路费缴纳单的同时还应该制作一个“养路费征收决定书”，以明确三点内容：一是收费的法律依据。二是收费的具体计算标准，包括吨位或营运额核算，计算公式，并告诉缴纳义务人他是否属于免征的范围。三是要告知诉权。目前的养路费缴纳单实际上是一个“收据”，只能证明某个车主交了钱，公路主管部门收了钱，而不能建立车主与公路主管部门之间在法律上的权利义务关系。说白了，公路主管部门还欠车主还缺一份 “养路费征收决定书”。
记者：各个领域的收费票据，类似这样不够严谨的现象应该是司空见惯的，你现在审视这张养路费缴纳单，是否要求得过于严格？
高家伟：我不认为要求过于严格。200元的处罚决定书都说出了那么多事项，1300多元的缴费决定书，难道不应该说明这些事项吗？我觉得应该说得更加详细。不能说这是要求过于严格，恰恰相反，这是政府执法规范化的一个最低标准。
记者：这种不规范行为在社会方方面面应该非常多，而不仅仅是这样一个缴费单。
高家伟：那当然，我认为目前存在的不规范行为还很多。既然我们目前关注的是收费问题，那么我们就从这个小小的事情入手，带动它各行各业的收费工作的规范化。我认为这个事情交通部门是马上做得到的。他们经验很丰富，注意到了这个事情后，他们的法制部门马上拟定一个养路费征收决定书样本，就可以推广使用了。
记者：这样的规范化有什么好处或有什么必要呢？
高家伟：那当然有。关于养路费缴费凭证规范化的改革，这个事情虽然很小，但却代表了改革的方向。有几个方向上的转变，第一在观念上，收费要从单方命令型转向知情合意型。老百姓也是通情达理的，你告诉他为什么要交这么多钱后，他们也很乐意配合。我们事前在形成合意方面花费一些时间，但在执行方面却能减少很多成本。第二在依据上，从普遍抽象的合法性说明向具体个别的合法性说明转变。养路费收费我个人认为还是有法律依据的，公路法第36条规定了改革的方向是要逐步转向燃油税来解决道路养护资金来源问题，但在此之前，还是要收取养路费。交通部、财政部、国家计委、国家物价局等国家部委于1991年发布了《公路养路费征收管理规定》，在此之前，1989年发布了《公路养路费使用管理规定》，可以说在规章层面，养路费使用和征收是有法律依据的。但问题是，这种普通抽象的法律依据，能够代替向具体个别的公民收费的法律依据吗？不能。因为收费是针对一个一个的公民进行的，那么对依据的说明也必须一个一个进行。第三在形式上，从缴费凭证向收费决定书转变。第四在性质上——这是更重要的问题——应该从事业性收费向服务性收费转变。《公路养路费使用管理规定》将养路费定位为事业费，收这笔钱是为了兴办公路事业。这种理念大而化之，针对的并非个人，它太普遍，太抽象。转向服务性收费以后，问题就不一样了：公民只有在享受你的服务之后，你才能向他收费，这时他就要问了，你给我提供了多少服务？提供服务的质量怎么样？收费标准怎么计算出来的？这时就是以国民实际能够享受到的服务为标准。
“政务公开一直是政府努力的方向”
记者：为什么要以公开信的方式表达你的想法？
高家伟：要么纯粹写一封反映个人意见的信，要么写公开信。我发现所涉及到的问题都不是我个人的问题，而是公众问题，所以当然应该采取公开信的方式。
记者：针对这封信，除了互联网和一些媒体在关注之外，现在有什么其他方面的反馈吗？
高家伟：一些媒体在关注。中央台也要采访我。但我不太喜欢炒作。我收到了很多朋友们的短信，支持的多，反对的少。反对的人认为提问题是很容易的，解决问题是很难的。他们怀疑，提出这种问题，在多大程度上有助于解决问题？
记者：那你自己怀疑过吗？你觉得你提出的养路费征收及使用信息公开化，是很难解决的问题吗？
高家伟：我也犹豫过写这封信是否会有效果。但还是决定一试。这其实也是政府努力的方向。这么多年政府一直在逐步推行政务公开。1987年政府提出选拔干部要采取公开化原则，公开制度作为公务员制度的一个环节被提出来。这一年还提到了村务公开。1988年提出办事程序要公开。1997年党的十五大报告中，提到基层政府要政务公开和财务公开，这是很大进步，“政务公开”概念的提出是一个伟大的创举。2002年十六大报告中，又开始明确提出知情权概念，提出要公开办事制度，为此提出电子政务，建立一个公正、透明的政府管理体制，此时，目标和措施都很明确了，尤其是在党的报告中提出了“知情权”这么一个法律概念。1999年是电子政务年，人民检察院、公安部、人民法院陆续推行公开原则。一些地方政府也陆续开始推行政务公开。2003年3月22日国务院印发的《全面推行依法行政实施纲要》又是一个里程碑式文件，其中提到政府公开的信息要全面、准确、及时。这一目标确立以后，又提出了“程序正当”的要求，并确立了“信息公开为原则，不公开为例外”条款，确保公众知情权，让公众参与到政府决策中来。政务公开已经由表层信息公开上升到深层的决策信息公开层面了。
记者：有人认为养路费的收取是不合法的，但要取缔它就会影响到一些部门的利益，如果将它公开，因为其中涉及到一些弊政，比如很大一部分钱是用来“养人”的而不是用来“养路”的，这导致养路费的使用情况不宜公开。对此你怎么看？
高家伟：如前面所讲，我个人不怀疑，养路费是有法律依据的，但这只是普遍的、抽象的法律依据，这并不意味着在个别收费时，可以不告诉我法律依据。我认为现在被忽视的正是后面这个环节。
记者：按照全国机动车辆超过1亿辆的保有量来看，每年养路费的征收数额应该不会低于1000亿元，但交通部有关资料又显示，能够用于道路维修的费用只有500多亿，这两个数字有巨大的落差。你怎么看？
高家伟：我能看出数据反映的问题，这是交通部自己发布的文件所暴露出来的问题。但我却不能回答这个问题。背后的原因是什么，只有交通部门自己的人最明白，他们才处在第一线嘛。要彻底了解这个原因，除非进行一番调查研究，否则是不能够说得很明白的。
“所有收费领域都可能存在值得我们去思考的类似问题”
记者：在政务公开不断向更深层次发展的背景下，你认为与养路费类似的问题在别的领域是否依然大量存在？
高家伟：所有收费领域，都可能存在值得我们去思考、去发现的类似问题。比如医疗收费问题、高速公路收费问题等等。养路费问题现在大家正好比较关注，因为正是收费的时候。将养路费问题提出来，引起公众关注，至少能够推进交通部门工作的进一步改善。他们很多方面已经做得不错，我上过交通部的网站，表层信息的公开，他们都做到了。
记者：你的公开信现在得到来自交通部的什么答复没有？
高家伟：回复不一定要针对我个人，应当针对全国的缴费义务人。这是一封公开信嘛。要回复的话，他们肯定要经过一番细致的研究。我看过冯正霖副部长的讲话，他们的工作还是很细致负责的。我提问题是很容易的，但他们将统计数据一项项搞清楚，拿出问题的结论，会有一个过程。
记者：你觉得交通部会对这份公开信作回复吗？
高家伟：我觉得一定会有回复。只不过是时间早晚问题，方式选择的问题。
高家伟从一张缴费单上看到了问题。
高家伟提供的北京市公路养路费缴费凭证