公众参与 政府回应 产业升级 社会转型
世界环境史上的八大公害事件中日本占了一半，1956年到1973年间，工业污染给当地居民带来了病痛和死亡，随着污染的日益严重，大规模的请愿、示威和诉讼等反公害运动从局部走向全国，迫使执政的日本自民党不得不探索环境与经济的协调发展之路......
工业革命以来，发达国家在环境保护上经历了先污染、后治理，先破坏、后恢复的过程，其间付出了惨痛的代价。最早的工业国英国，其首都伦敦在二氧化硫等污染物的笼罩下一度成为“死亡之都”；最大的工业国美国，其国土曾被“黑风暴”肆虐十年，浩瀚的五大湖至今仍“鱼生凋敝”。 作为发达国家之一，日本经历了同样的道路。日本是中国的近邻，相比欧美，其历史文化和经济发展模式与中国都有更多的相似之处，如何协调经济发展与环境保护，日本的经验尤其值得中国借鉴。 经济优先导致环境急剧恶化 1930－1968年是发达国家环境与经济发展矛盾激化的时期，这一阶段也是各发达国家重化学工业大发展的时期。 1951年起，刚刚清理完战争废墟的日本陆续制定了钢铁、汽车、煤炭、电力等行业的中长期计划，并在贸易与资本自由化方面采取了一系列措施。通过大规模地向重化工业投资，有计划地实行企业合并，采取了现代科学技术，扩建、改建和新建一系列重化工企业。从总产值看，重化工业的比重呈剧增趋势，1951年为 47.75％，1960年为59.32％，1970年69.9％。 重化工业虽能快速提高GDP增速，但资源消耗大、污染程度高，而在这些产业近20年的高速增长过程中，日本从中央政府到地方政府都没有采取有效的污染防治措施。相反，“污染是资本积累过程中的必然结果”成为当时的主导思想。 于是，从1956年到1973年的18年间，日本一方面创造了年均增长10.2％的经济奇迹，一跃而成西方第二经济大国；另一方面，工业污染在20世纪 60年代中期达到顶峰，环境迅速恶化、公害问题严重，世界环境史上的八大公害事件中日本占了一半，而且都发生在这一时期。 工业污染给当地居民带来了病痛和死亡，随着污染的日益严重，大规模的请愿、示威和诉讼等反公害运动从局部走向全国，迫使执政的日本自民党不得不修正环保思路，探索环境与经济的协调发展之路。 从1960年代起，日本环境污染受害市民进行了大规模的法律诉讼，媒体也参加进来追踪报道有关污染事故，反对环境污染的民间组织也纷纷建立起来与污染企业展开斗争。1970年，日本反对只发展经济不考虑环境保护的市民人数第一次以45％对33％的比例占据社会主流。 1960年，自民党的公众支持率是58％，1969年，这个比例降至48％，反对党则通过许诺控制污染而获得越来越多的选票。1947年到1973年，反对党的市长人数从20人增加到138人。1970年，反对党还控制了东京、大阪、京都等大城市，管辖范围内的人口占全国的38％。佐藤首相 (1964～1972)任职期间，其支持率曾一度降到20％，自民党面临着一场政治危机。 1960年代末，自民党与日本国会也开始专门讨论环境公害问题(史称“公害国会”)，这为后来修改《公害对策基本法》、颁布《公害健康赔偿法》，以及后来陆续颁布一系列环保法规奠定了社会基础。 从被动治污到主动治污 日本国内对待环境保护的态度是随着经济增长、污染加剧而逐步转变的，其间大致可分为如下几个阶段：第一阶段，经济发展优先。20世纪60年代以前，日本国内的主题是经济恢复与发展，对环境保护并不重视。20世纪60年代开始，由于实行高速增长战略，能源消耗量大增，公害问题开始引起人们的重视。特别是水俣病等三大公害病的出现，使一些人逐步认识到“经济发展不能以牺牲环境作代价”。 日本治理环境污染的基本手段是立法。日本1967年制定了《环境污染控制基本法》，但其第一条第一款规定，该法的目的在于“保护国民健康和维护生活环境”。但同条第二款又规定，“保护生活环境”应“与经济健全发展协调进行”。它意味着只能在不妨碍经济发展的前提下制订“公害对策”，实行环境保护。在这种思想之下，日本政府对大气、水质和土壤等环保目标不可能制定更高的标准。企业界为了尽量减轻自己的负担，则抓住“与经济健全发展相协调”的条款，对公害治理不力，并坚持拒绝对公害的受害者支付超过50％的损失赔偿费。 第二阶段，环境与经济并重时期。70年代日本建立和形成了一批有竞争力的生产环境保护设备的企业，出现了从公害防止到环境保护的观念转变，从而进入环境保护时代。这一时期，政府颁布修订了《公害对策基本法》等法律，删除了“维护生活环境与经济发展相协调”的条款；设立了由总理大臣直接领导的“日本环境厅”，在一系列缓解污染的政策实施下，日本的环境状况有所改善。 进入80年代，又产生了新的公害，即高技术污染、化学物质污染等问题。而政府以开发新能源为中心的新阳光计划、以节能为目的的月光计划和地球环境技术开发计划也开始实施。 总体而言，20世纪70至80年代是日本经济的快速增长时期，虽然日本制定了一系列环境政策，但企业仍采取被动型的环境污染治理方式。 第三阶段，可持续发展优先，确立循环型社会。90年代，日本的环境管理发生了理念上的变革。政府颁布了《环境基本法》、《节能法》、《再循环法》等，推动了日本社会、经济和环境向可持续方向发展。1994年出台了《21世纪议程行动计划》，该计划的目的是通过可持续发展途径，逐步实现全球的环境保护。 日本企业则开始自觉守法，由“被动治污”转向“主动治污”。加之国外对环境愈加关注且限制严格，特别是日本企业对欧美国家的直接投资急剧增加，形势也不允许日本企业对环保运动隔岸观火了。各大公司变得十分重视开发环境模拟和协调技术，从产品设计和生产的最初环节就把环境保护手段纳入其中。 进入21世纪，日本环保观念再次飞跃，循环型社会系统的确立，企业主动型治污理念的强化，使日本朝着全领域的环境保护快速发展。 日本经验的启示 从视污染为必然到政府、企业、民间一致确立可持续发展的观念，日本用了30多年时间，日本的经验教训带给我们如下启示。 第一，公众的广泛参与和意见表达是环境良治的有效保障。日本政府之所以对污染做出反应是由于污染造成的社会压力，而不只是污染的严重程度，也就是说，污染的社会强度而不只是自然强度决定了政府对污染反应的快慢和力度。 第二，环境良治对环境与经济协调至关重要，环境保护是典型的公共物品，它需要政府提供，用以弥补市场缺陷。公众参与是推动环境良治的基础条件，但公众参与不可能真正成为法律的缔造者和执行者，而要真正实行环境良治，就需要国家意志的制度化体现，即完善的环保立法和严格的环保执法。 第三，充分运用环境经济手段，建立长效机制，推动可持续生产和消费。 目前，发达国家的环境战略普遍提倡利用市场机制手段解决环保问题。实践表明，没有稳定的投入，环境保护目标将难以实现。要解决这样大规模的资金投入，除了政府直接投资外，必须充分利用市场机制。市场机制中的排污收费、环境税收、环境基金等不但可以补充环境投资经费不足的问题，还能推动企业积极参与环境保护，促进消费者购买绿色产品，从而形成良好激励机制，推动可持续的生产消费模式的建立和推广。 第四，尊重社会经济发展规律，调整产业结构，实现可持续发展。 根据日本和欧盟的经验，只有当国家社会经济发展到一定高度，才能初步具备环境优先的必要条件。研究表明，环境与经济发展间存在先升后降的倒U字型规律。根据OECD的研究，西方大部分的发达国家当人均GDP超过8000～10000美元时环境污染才出现下降的趋势；而具有后发优势的新兴工业国家人均 GDP达到2000～5000美元时环境质量出现改善的趋势。 世界银行的研究则表明，仅钢铁、炼油、食品、化工、造纸、有色金属、水泥7个行业就占了全球大气和水污染物的90％，如果一个国家或城市没有上述产业或比重较小，那么就可以相对容易或提前实现产业结构的高级化和产业技术的现代化。 20世纪70年代后期，在环境压力和石油危机的双重作用下，日本由大量消耗资源、消耗劳动和大量产生公害的重化学工业转向资源消费少、产值高“知识密集型”产业，重化学工业的比例迅速下降，机械加工和信息产业的比重迅速上升。这一切都对大气污染的削减起到了显著作用”，到1980年代中期，产业结构转变对二氧化硫减排的作用逐渐超过了末端脱硫设备。 (作者单位：国家环保总局环境与经济政策研究中心) |