土地改革（五）：建言城市土地征收

（向春/图）

“土地是国家的，国家当然可以无条件收回”！上述观念与逻辑至今仍“深入人心”，并主导着相关立法，成为当下城市土地征收种种难题的重要根源。

现行法对城市土地征收的误解

按理说，宪法所规定的土地征收，当然包含所有的土地征收行为。但事实上，人们谈及土地征收，所指却往往只是农村集体土地征收。难道城市土地不存在被征收的情形？当然不是。

土地征收的典型特征是政府强制获取土地。由此言之，在城市中，土地征收不仅存在，而且极为普遍，由此所引发的冲突与矛盾，可谓民众痛心，官方棘手。既然如此，为何城市土地征收这一概念却隐而不见？

这是因为，人们包括立法者想当然地认为，既然我国城市土地属于国家所有，那么强制“收回”私人占有、使用的城市土地，是国家土地所有权的当然体现，无非是政府“代表行使”国家土地所有权的私法行为（我国“城市房地产管理法”称之为“提前收回”国有土地使用权）。更极端和通俗的说法是，“土地是国家的，国家当然可以无条件收回”！上述观念与逻辑至今仍“深入人心”，并主导着相关立法，成为当下城市土地征收种种难题的重要根源。

且先试举一例。我国相关的专门“法”，无论是“城市房屋拆迁条例”还是取代它的城市“国有土地上房屋征收与补偿条例”，都只是行政法规而非国家立法机关的正式法律。这显然违反法律保留（注：指对于涉及限制私人权利等重大事项，只能由正式的法律才能进行规定，行政机关不能自行代为规定，大致相当于俗称的“法无明文授权即禁止”）这一法治的基本原则，并一直为学界所诟病。因为征收是对私人财产权最直接与重大的限制，只有正式的法律才能规定。而之所以如此，其重要的观念基础和抗辩理由即在于上述观念和逻辑误区。

单方强制“收回”城市土地使用权属征收

然而，即使城市土地属国有，国家也无权以其所有权人的身份，单方强制收回私人的土地使用权。私法的首要特征与原则是主体平等。私人依法取得的城市土地使用权，同样是