中国土地问题的要害不在所有制

“地权”概念涵盖土地之上所有可能的权利（rights）和权力（power），亦即私权与公权。在同一块土地上，既有私权，也有公权。私权不等于私有，财产权更不限于所有权。公有土地有其私权，私有土地更受到公权的限制。

“土地发展权”是一种有益探索。土地问题的要害不在所有制，出路并非“私有化”，需要超越公有、私有的概念陷阱，更多从“公权”与“私权”角度来提出、分析和解决土地问题。

土地是农业最重要的生产资料，工业化和城镇化更涉及土地利用（特别是农地转用）问题。本文用“地权”概念涵盖土地之上所有可能的权利（rights）和权力（power）。从法理上说，这里的权利（rights）是私权，权力（power）是公权。

在现实语境中，由于望文生义，也由于凡事问一问“姓公姓私”的思维定势，一提到“公权”、“私权”，很易混同于“公有”、“私有”这另一对范畴。而且，“公”常具褒义，公权、公有也俨然带有某种政治或道德光环；在主流意识形态上，公有特别是土地公有，更是不容挑战。“私”则常具贬义，私权、私有长时期受压制。

近些年，随着经济社会发展与市场化改革的不断推进，私权、私有的观念开始深入人心。但是，由于理论概念上的混乱，以及现实利益关系的复杂性，人们往往把公权滥用的弊端，一味归咎于“公有”；把私权免受侵害的希望，一味寄托于“私有”。

其实，“公有”、“私有”这对范畴主要涉及经济改革特别是所有制改革，“公权”、“私权”这对范畴更多涉及行政和司法体制的改革。

当下，土地问题引发的矛盾此起彼伏，土地制度改革的呼声日益高涨。其中有一种观点，把土地问题特别是农地问题的要害归结于所有制，热衷于谈论所有制改革，提出“土地私有化”的药方，甚至认为药到病除。

而与之观点对立的人们，又往往反应过度，如临大敌，甚至上纲上线，要坚持维护其神圣不可侵犯的所谓“土地公有制”。很不幸地，对立双方一起患上了“姓公姓私”乃至“姓社姓资”的意识形态偏执症候群。这种公有、私有的争议虽然热闹非常，却是鸡同鸭讲，难有结果，忽略了真正的问题所在。

公权与私权，公法与私法

公权与私权，涉及公法与私法。这对概念源于大陆法系，20世纪以来英美法系的学者对这一对概念也并不排斥。典型的公法有宪法、行政法、刑法等，典型的私法包括民法、商法等。现实形态的法律文本，往往兼有公法和私法的因素，各有侧重。

公法为公权的设立与运作提供规范、设立界限，私法为私权的保障、调整利益关系提供规范。公权具有强制力，而私权体现意思自治。

“私权”往往被理解成是公民个人的私的利益，包括人格权、财产权、物权、能权、债权、亲属权、继承权、无体财产权、社员权等。

至于公权，自从文明国家出现以来，就是一个事实存在，中外概莫能外。至于其政治基础，是独裁专制、寡头当道或者大众民主，那是另外一个问题。

人们熟知的那个“风能进、雨能进，国王不能进”的故事，就涉及公权与私权的分野，那时候还谈不上民主政治。

至于民主政体下的公共权力，是公民通过法律程序出让的，公民通过让渡一部分权利，组成公共权力，以控制社会，维持秩序。从权利本位论的观点来看，一方面，权利是权力的本源。另一方面，权力又是权利的保障。

具体到同一块土地上，既有私权，也有公权。私权的行使，受到必要的限制。在英美法系诸国，也多以判例或立法形式规定土地所有权应服从公共利益及禁止滥用权利。

私权不等于私有，财产权不限于所有权

私权不等于私有，虽然私有财