利益驱动下的行政越位

■法人看法

    乱收费、乱罚款和乱许可，人称“行政三乱”。除正在制定之中的行政收费法之外，应对乱罚款有了行政处罚法，应对乱许可有了行政许可法。应该说，这两部行政法律实施之后，“行政三乱”之乱象有所好转，但基于行政惯例及众多潜规则的存在，问题依然严重。
    其中，最大的潜规则就叫做“部门利益”。无利不起早，“收费经济”、“执罚经济”、“许可经济”之所以大行其道，固然与财政分配机制紧紧相联，但也与违法责任追究不到位密切相关。当违法行政有利可图，而又无须为此担责，何乐而不为？
    比如说近来广东一些地方的超市和便利店就很郁闷，他们已经在卫生部门办了《卫生许可证》，又被食品药品监督部门要求办理《保健食品经营企业卫生许可证》。这药监部门的理由是，你店里销售的“力保健”、“王老吉”、“椰岛鹿龟酒”、“红牛”等商品不都打着“保健食品”的招牌吗，那就得服从我药监部门的管理。如果不在我这里办证，所有的保健食品就应该下架、撤货，并接受处罚。
    如今提倡政府转型，行政机关从上至下都在高喊着要从“管理型政府”转型为“服务型政府”。若药监部门是主动为商家提供许可服务也就罢了，只是这种“服务”并不是免费的。牵涉到公众的利益，我们就不能不认真考究一番，这“许可”合法、合理吗？
    对行政许可的设定，行政许可法已有了较具体的规定。比如“一个许可应由一个行政机关行使”。又，根据食品卫生法的规定，食品生产经营企业需要取得卫生行政部门的《卫生许可证》。多数超市、便利店作为“食品经营企业”办理了《卫生许可证》，正是基于以上法律依据。但现在问题来了，按食品药品监督管理部门的做法，你有《卫生许可证》，卖普通食品没问题，卖“保健食品”就不行，要卖，就得到我这里再办一个《保健食品经营企业卫生许可证》。敢情这“保健食品”就不能称为“食品”？
    当然了，“保健食品”也同样与公众的饮食安全息息相关，如果它足够特殊到必须比“普通食品”需要更严格的销售条件，那么就请列明这些条件作为设置一项新的行政许可的依据。而根据行政许可法的规定，只有全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可以依法设定行政许可，省级人民政府只能依据法定条件设定临时性行政许可，其他国家机关一律不得设定行政许可。2004年，行政许可法实施前后，国务院曾对行政许可进行了一次大清理，并下发了《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，其中确需保留的许可也没有“保健食品经营企业卫生许可”，食品药品监督管理局也未被赋予许可职能。
    借用国家林业局发言人的经典语录来分析，食品药品监督管理部门插手《卫生许可证》是越了卫生行政部门的“位”。有报道称，广州地区办理这样一个证的综合成本(包括培训、健康证、许可证等)最低要一千多元，而广东的保健食品销售终端约有三十多万家。个中经济账，有兴趣的读者不妨替药监部门算计算计，这还不包括药监部门查处“无证经营”者的罚没收入呢!
    （作者系海南大学法学院副教授）