“大部”的身份遗憾
■一家之言
新成立的大部，其实应当经过一个细致而具体的授权程序。人大本该承担起以法律来界定政府权力的责任。
最新一轮国务院机构改革已经展开，几个“大部”成立。这或许有助于提高行政效率，使政府在相关领域的权力趋向良性运转。但是，它们的出生过程却存在某种瑕疵。
应当说，大部制改革酝酿已有半年，很多专家参与了，国务院大概也作过很多讨论。但是，最终人代会审议讨论时却相当仓促。那么多部委的调整，涉及很多非常重大的权力，被简单地堆放在一份《国务院机构改革方案》中笼统地审议，而未由人代会或留待未来的人大常委会逐个进行审议，这一点让人遗憾。
古代经常有官制改革，一忽儿设立这个机构，一忽儿撤并那几个机构。这些调整可能是时势所要求的，但是，以现代眼光来看，这些改革有一个很大的缺陷，即由皇帝自行决定。这并不奇怪，因为传统的权力观是，权力是上天授予天子的，调整权力配置，取决于天子的意志。
现代政治则奉行截然相反的权力观。民众的自由、权利是自然的，无需法律授予即可享有，法律的正当职责就是保障此种自由、权利，必要时对不同人的自由、权利予以协调。相反，政府手中所享有并对民众行使的权力不是自然的，而是人为的。政府在成立之初的权力被推定为零，然后由民众逐项授予。政府的任何一项权力，从最可怕的军事、警察权力，到最细微的卫生、食品监管权力，都需要民众通过其代表授予相关部门，它们才能够享有和行使。民众同时还保留着必要时通过某种程序收回某种权力的权利。只有这样，政府才不会变成自相授受权力、随意侵扰社会、市场正常运转的利维坦。
这就注定了，权力的授予必须是逐个授予，而不可能是一次性打包授予。当然，宪法会相当集中地进行授予，宪法第89条授予国务院以广泛的管理各方面事务的行政管理权力。但是，既然是列举式的，就说明这里的授权是有限的。而且，这里的授权毕竟是抽象的，这些抽象的权力要具体化，要落实为一个个部委实实在在的权力，落实为具体的人事权、审批权、监管权的时候，仍然需要以具体的、个别的授权程序作为享有和行使此种权力的前提。
这些新成立的大部，其实应当经过这么一个细致而具体的授权程序。这些大部多数是整合原有部门的权力，这一点本身就需要仔细审议；其中更有相当多的权力——也许是细微的权力——是新增设的，这更需要明确的授权。因此，针对每一个大部，人大通过一部法律或者哪怕是决定，可能是更恰当的做法。在这里，可以详尽地规定该部的任务、基本结构、监管范围、办事程序、监督机制、预算概况等等。如果是临时性机构，甚至可以规定其活动期限。这样一个法律授权文件，将使大部的权力具有更充分的合法性。
这样一个细致的授权程序，还可以增加机构改革的审慎性。自1982年至今，国务院进行了六次机构改革。每一次主持改革的行政机关都相信迫切需要改革。但改革如此频繁，是不是也说明了，机构改革缺乏足够的深思熟虑？
行政机关处理涉及自己的权力和利益的问题时，必然缺乏深思熟虑。比如，某一部门很可能并不完全需要改革，仅仅人事纠葛就撤销了；另一部门本来应当进行改革，因为复杂的态势却被拖延。如此一来，行政机关主导的每一次机构改革，似乎总有很多遗憾，隔几年又得来一次。相反，若是由人代会或者人大常委会主导这种改革，对各个行政部门的职权进行逐个检讨、界定，或许会使政府权力与社会、经济格局更为对称，使改革更为审慎。
现在讨论这个问题，为时已晚。不过，既然建设法治政府已是共识，那么，各级人大及其常委会就该承担起以法律来界定政府权力的责任，这样的机会随时随处都有。
（作者为政治学者）