“国资法”二审 五大难题待解

经历二审的“国资法草案”依然意见纷纭，争论甚至包括它的新名字“企业国有资产法”。与此前的传言不同，“国资法草案”的二审稿并没有出现颠覆性的修改，包括之前热议的国资委重新定位，成立“金融国资委”等等建议都没有被采纳。

在上周结束的第十一届全国人大常委会第三次会议上，全国人大常委会的委员们对这部引发广泛关注的法律草案发表了“广泛”的意见。中国政法大学教授、国资法起草小组成员李曙光此前曾说，“每个人心中都有自己的一部国资法”。

管一部分国有资产还是管大部分国有资产
关于名称的修改，国有资产包括资源性国有资产、行政事业型国有资产和经营性国有资产三类。人大法工委相关人士说，草案主要是维护企业国有资产权益，所以这次建议将法律名称修改为“企业国有资产法”。草案第2条规定，“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”

而任茂东委员直接说，国有资产法是一部针对中国巨大的国有资产保护的基本法律，其适用范围应该是大部分国有资产，不能排除金融机构。

“金融资产是国有资产的重要组成部分，为什么排除？重要金融资产只用行政法规规范是不妥的。而且如果这样规定，事业单位的企业由谁来管理？”“包括行政资产，各地的情况都很复杂，比如国务院行政事务管理局有多少资产？既然定了国有资产法，就必须要进行明确。”全国人大财政经济委员会委员周坚卫说。

关键问题是，这部法调整的范围到底该多大？徐显明委员说，大的做不到，取其中，非经营性的国有资产亦可置于这部法调整的范围之外，“但目前从这部法的范围来看，我们也仍然没有做到。只好再求其下，小到什么程度？小到交通、文化、金融等类的企业也都排除在外，实际上最后只以目前的国资委的管理监督范围为法律调整范围。这样小的一个范围，能否达到立法的目的，我觉得是一个值得思考的问题。”

“现在国资委管了160多家大企业，这还是合并以后。我跟李荣融说这不得了，一家听半天汇报，一年的时间也才能听一遍。”全国人大财政经济委员会委员周坚卫说。“国务院的国有资产监督管理委员会，可以分设第一委员会、第二委员会、第三委员会，可以把全部的资产都进行管理。上一次在研究改革方案的时候，我就说，成立工业部，又有国资委，还有发改委，对于国有企业今后怎么管是一个大事，这样企业怎么搞？30年前国有企业那样的状况千万不能再出现了。”

一家办国企还是多家办国企
另外的争论焦点，则是对出资人的规定。草案规定了履行出资人职责的机构除了国有资产监管机构外，还包括政府授权的其他有关部门、机构。

全国人大代表杨泽柱说，这明显不符合政企分开、政资分开的改革要求，使已经完成的政企分开出现“复归和倒退”，结果是将现实中并不符合改革要求的一些过渡性措施从法律上加以肯定和迁就，使政企不分有了合法的依据，把原本不合法的事情合法化了。

“今后政府新建立的国有企业也有可能交由政府其他公共管理部门来管理，难以全部移交国资委履行出资人职责。最终这一规定将不可避免地导致国有资产管理体制重新回到旧的多头管理当中去。”

杨说，这几年的实践证明，由政府公共部门来分头履行出资人职责，必然会导致资产监管不力，责任不清，效率低下，使国有资产严重流失等一系列问题。

国企高管谁来管
关于国企高层的管理问题，亦有颇多意见。全国人大代表郑日强说，现在的国资委很热衷于管人、管事。“现在国资委和组织部门在管人上也有矛盾，所以，组织部门和国资委、企业高管、董事、监事之间谁为主？按照现状来看是组织部门为主。另外，现在对一些不良资产的核销、转让，往往都是国资委一家拍板说了算，那么谁来监督国资委？”

吴晓灵委员说，从改革的方向上说，应该割断官商两栖的通道，很多国有企业的经理和董事长不是对国有资产负责，而是对给他官帽子的组织部门负责。“我认为这是国有资产不能够像私营资产那样经营得那么好的一个很重要的体制性障碍。所以，我个人认为应该尽可能地减少对于经营性企业董事长和经理由政府任命的情况，应该更多地培育职业经理人。”

“在目前的行政式干部管理体制下，常有这种情况，一个人把一个企业搞砸了，又去异地当董事长、总经理，再把另外一个企业也搞砸了，这是我们国有资产经营管理中一个非常惨重的教训。”

而张洪飚委员认为，草案中对究竟谁代表出资人还没有完全弄清楚。“现在54家中央企业的董事长、党组书记、总经理都是由中央任命的，谁来代表出资人？在股东会上谁来行使股东的权利？是中央任命的干部行使股东的权利，还是国资委指定的独立董事、专门董事来行使股东的权利？”

齐续春委员考虑得更细致些，他说草案第7章专讲了国有资产监督方面，但是这部法能不能管住他们？“五十多个中央特大型企业，谁来监督他们？如果管不住人，就想监管好企业，这是很难的。”

流失国资该当何罪
另外亦有委员认为，现有的处罚条例过轻，庞丽娟委员说,草案第71条规定，“在涉及关联方交易、国有资产转让等交易活动中，当事人恶意串通，损害国有资产权益的，该交易行为无效”。“发现了只是宣布无效？前面说是‘恶意串通’，既然是‘恶意’的，已经损害了国有资产权益了，不能仅仅是交易行为无效就完事了。”郑功成委员则说在法律责任这一章中，“该提刑事责任就应该明确刑事责任。”

李连宁委员还提出了一个类似“追诉”的问题。李说，在前一段企业改制的过程中，造成大量国有资产的流失，李由此建议，在本法增加一条回溯条款，对1990年代以来，国企改制高潮期间造成的国有资产流失，造成重大社会影响的，又有群众检举、控告的，应该对一些重大国有资产流失案件重新进行核查，“否则这部法通过以后，我们就眼睁睁地看着国有资产流失掉以后无所作为。”

与公司法如何衔接
黄燕明委员的提议则更细致些，草案第33条规定，重要的国有控股公司的解散应当由履行出资人职责的机构事先报请本级人民政府批准。但是按照公司法第183条规定，公司经营管理发生严重困难，继续存续会使股东利益受到重大损失，通过其他途径不能够解决的，持有公司全部股东表决权10%以上的股东可以请求人民法院解散公司。

“这里就出现一个问题，如果持股超过10%的股东向人民法院请求解散公司，是否还需要经过人民政府的批准？如果需要政府批准的话，提出请求的股东是先向法院提出，还是先向政府提出？如果向政府提出，而政府不批准他们的请求怎么办？这就涉及到和公司法相衔接的问题。”