四川治理微腐败 两万蝇贪“自首”

四川省宁南县西瑶镇村民在民生扶贫移民监督大数据平台终端上查询“一卡通”信息。（中国纪检监察报/图）

(本文首发于2018年1月3日《南方周末》)

在四川省纪委决策层看来，敦促干部限期内主动说清问题，既是充满火药味的“最后通牒”，也是争取从宽处理的“救赎窗口”。

北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明：假设腐败存量很大，一个个地查，那将是个旷日持久的过程，若是限期交代，则会加快进程。

拦江镇共有28个村，2个居委会，但只有10人主动交代问题，“是低于我们预期的”。该镇纪委书记说，2018年8月15日之后，再也没有干部主动交代问题，镇纪委也未发现有关线索。

煎熬了4个月之后，2018年11月13日，吉列子呷终于等到了组织给他的处分决定：党内严重警告。

这位四川凉山州布拖县补尔乡的党委书记，曾伪造残疾人名册，套取残疾人危房补助款9万元用于公务开支。

就违纪事实来看，吉列子呷最终受到的处理属“从宽”。布拖县纪委相关人士介绍，这是因为他在“限期内”主动交代了问题，并退赔了全部违纪款。

“心存侥幸的，一旦被查出问题就会被依法依规从严处理。”凉山州纪委相关人士介绍，该州有两名村干部私分了退耕还林补助资金11.9万元，因未在限期内主动说清问题，被查出后分别受到了开除党籍的处分，并被移送司法机关。

纪委人士的“限期内”提法，源自四川省纪委监委于2018年6月20日发布的一份《关于限期主动说清问题的通告》。

通告称，2018年6月至9月，全省开展惠民惠农财政补贴资金“一卡通”管理问题专项治理，存在问题者要在当年8月15日前向当地纪检监察机关主动说清问题。

按照通告，对限期内（2018年8月15日以前）主动说清问题的，综合考量性质情节、觉悟态度、后果影响等因素，可以依纪依法从宽处理。

2018年12月，南方周末记者在四川采访期间，多地纪委人士表示，以前几乎没什么干部主动去交代问题，但通告发布后的那两个月，人数明显增加。

“上面发了通告，电视上也滚动播放，组织给了我们保证，心里才有底。”一位主动交代问题的村干部向南方周末记者坦承。

四川省纪委统计的数据显示，截至2018年8月15日，全省共有24972人主动说清问题，上交违纪资金8044万余元，其中大多数是村干部，科级干部占比很少。之后，还有主动交代问题的干部，但数量较少。

面对“两万多”的数字，四川省纪委党风政风室相关人士认为“在高压震慑和政策感召下，许多基层干部绷不住了”。

交代之前先打听：可能受什么处分？

“组织能不能兑现从宽处理的承诺？”决定主动交代问题之前，60岁的段振胜一直在考虑这个问题，他是遂宁市安居区拦江镇库楼湾村村会计。

经过4天思想斗争后，2018年7月6日上午，段振胜带着银行卡去镇纪委，交代自己冒领了村民粮食直补款2766元。

之前，村支书邓兵在6月底就已宣读过省纪委的通告，但并未引起段振胜的注意。拦江镇纪委书记唐晓东告诉南方周末记者：“虽然开会传达了，也在干部微信群里作了说明并张贴了公告，但一开始主动交代问题的确实不多，大家都有观望情绪。”

直到7月2日，镇上要求所有村干部列席“一卡通”专项治理会议，镇纪委再次重申政策，要求干部千万要珍惜最后的机会。

段振胜坐不住了，下午回到村里，他就在自家屋前的院坝里来回踱步。有时候，他就像“地鼠”一样把自己关在房间里不肯露面，他用“折磨”形容那段日子。

2018年7月3日下午，段振胜趁办公室只有邓兵一人时，向邓兵交代了自己冒领的行为。“他说他只是取出了这部分钱，放到了自己银行卡里，但从来没有用过，想等着大队上的人都回来了，再把钱分下去。”邓兵回忆。

邓兵建议段振胜去镇纪委说清情况，段振胜没有立即答应。那天晚上，段振胜整晚睡不着，他担心自己会不会被开除党籍，甚至是否会去坐牢。

“村里党员少，青壮年都出去打工了，查了一个村干部，这个村可能就找不到村干部。”作为村支书，邓兵也担心，如果纪委把段振胜的职务撤了，村上很难找到替代他的人。

为了稳妥起见，邓兵先托朋友到乡镇打听了下情况，估摸了下按照所交代的金额，段振胜可能会受到什么处分。有了基本判断后，邓兵再次催促段振胜去镇纪委。段振胜的妻子知道此事后也劝他主动去交代情况：“等到纪委查出来就更麻烦。”夫妻俩还有一个顾虑，担心此事会影响在镇里公立学校工作的女儿。

去纪委交代问题的那天，段振胜5点就起了床。交代完问题后，段振胜回到村里，钱虽然退了，但“心里的疙瘩还是没解开，处分没下来，心是悬着的”。几天后，段振胜受到了诫勉谈话的处理，悬着的心才终于落下。

“金额如此小，干部主动交代问题都很纠结，何况数额大的？”邓兵苦笑说。

“纠结”是普遍心态，远在千里之外的凉山州布拖县纪委常委汪洋也向南方周末记者证实：“通告发出后，很多干部先跑来打听，若他们犯了错误，对应的处分会是怎样的。我们也会当面说清，打消他们的疑虑。”

如今的段振胜尽管放下了包袱，心态上轻松了很多，但谈及那段经历，他依然支支吾吾，眉头紧锁，反复搓手。

镇纪委书记唐晓东回忆，像段振胜这样的村干部，交代问题时常常红着脸，说话吞吞吐吐。“通常情况下，我们说话也不会很重，首先就是让他们把钱主动退出来，”唐晓东说，“镇上挪用金额最大（约4万元）的村干部也只是给了党内警告处分。”

即便如此，仍有很多干部持观望态度。唐晓东介绍，拦江镇共有28个村，2个居委会，但只有10人主动交代问题，“是低于我们预期的”。2018年8月15日之后，再也没有干部主动交代问题，镇纪委也未发现有关线索。

可产生“链式”效应能节省许多资源

敦促“问题干部”限期主动交代问题，是四川省开展惠民惠农补贴资金“一卡通”管理问题专项治理的一个重要内容。

专项治理源于凉山的一起案件。2017年12月，凉山州喜德县纪委发现，该县民政局救灾救济股股长程鹏菲伙同该局另一工作人员，在不到一年时间内，先后6次套取资金209.6万元。

四个月后，按照四川省纪委监委部署，凉山州率先启动查处“一卡通”发放过程中存在的贪污侵占等问题。四川省纪委相关人士告诉南方周末记者，2018年5月，中纪委书记赵乐际赴川调研脱贫攻坚，对凉山开展“一卡通”专项治理工作给予肯定。

四川省纪委人士表示，由省纪委监委牵头在省内开展“一卡通”治理，主要目的就是治理群众身边腐败问题。

另外，2018年也是“扶贫领域作风建设年”。作为中国深度贫困地区之一，凉山州集中连片贫困地区的面积达4.61万平方公里，占全州总面积68.9%，3745个行政村中尚有贫困村1118个，占比近30%。2017年，全州惠农补贴项目共计60项，持卡最多的贫困户一家就有14张卡，由此可见对涉农、扶贫资金进行有效监管的必要性。

一场涉及惠民惠农领域的基层反腐，遂在四川启动。

被牵涉的基层干部往往级别不高，在经办农民的粮食直补款、退耕还林补助和各类扶贫款、低保金时，常常会挪用、冒领。多位受访的村干部向南方周末记者表达了同样的心态：这一块原来监督不到位，就有人钻了空子。

“‘蝇贪’多，案子小，查办起来十分耗费人力，”四川某地级市纪委的副科级干部王波（化名）说，“省纪委采取限期主动交代问题的方式，可以节省许多资源。”

四川省纪委的解释是，他们这样做既是给予“问题干部”改过自新的机会，也是反腐败斗争形势持续强化的必然选择。“事实上，在高压震慑和政策感召下，四川已有一些犯错误的干部主动向组织说清问题。”省纪委相关人士说。

南方周末记者获悉，最近两年四川省纪委查处群众身边腐败的案件数量增加了40%-50%，但仔细分析就会发现，这些涉及微腐败的案件大量都是存量腐败，发生在2016年以后的只占10%-20%。

在北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明看来，假设腐败存量很大，一个个地查，那将是个旷日持久的过程，若是限期交代，则会加快进程，“‘自首’常会产生链式效应，只要有一人‘自首’了，周围其他‘问题干部’的证据也就有了，纪委查处也会变得容易”。

近两年的公开报道显示，敦促干部限期主动说清问题正成为部分省市治理微腐败的一种手段。

湖南湘西在2018年2月发布了《关于敦促行使公权力的公职人员限期主动交代涉嫌违纪违法问题的通告》，同年4月，广西崇左纪委监委发布了《关于敦促行使公权力的公职人员限期主动交代扶贫领域违纪违法问题的通告》等。

表述趋于保守

采用类似方式治理腐败问题，四川省内的乐山在2017年4月已做过一次“试验”，发出的《关于对限期主动交代问题人员予以从宽处理的通告》，被戏称为“敦促令”。

2018年12月19日，乐山市纪委宣传部干部曾鹏回复南方周末记者称，“乐山去年的‘敦促令’只是阶段性政策，取得了不错的效果，类似的方式以后会在省纪委统一部署下进行。”

南方周末记者发现，相比于2017年乐山发布的通告，2018年四川省纪委通告的表述有了很大的变化。

例如给予处分方面，乐山的通告写着“根据相关法纪规定，分别给予从轻、减轻或免于纪律处分”，而此次省纪委的通告里用了“可以依纪依法从宽处理”。

据此次通告的起草者回忆，通告的初始版本里并没有“可以”二字。在他看来，多了这两个字，也就更强调处理干部的依据是“事实”。“这意味着干部主动交代了问题，但不一定会从宽处理，重要的是依纪依法和实事求是。”

“酝酿写通告就花了一个月。”起草者说，到了2018年6月初，他先是用一天时间，起草了这份不到500字的通告，随后几天反反复复又修改了四五遍。“每个词语我都是反复琢磨，始终担心没有吃透中央的精神。”

在部分纪检人士看来，2018年这次省纪委的通告用词更为克制，没有太多的想象空间。任建明就觉得，四川省纪委的通告说法太过“模糊”，相比乐山原有的表述更为保守。

知情人士告诉南方周末记者，由于乐山发布的“敦促令”中，“免于纪律处分”这点被舆论过度放大为“赦免试验”，致使相关人士受到了很大的压力，2018年省纪委的表述就趋于保守。

对限期内未主动说清问题的处理方式，乐山在2017年的表述是“一律依法依规从严处理并公开曝光”，2018年省纪委的通告则只是说了“一经查实，依纪依法严肃处理”。

自2018年6月20日通告发布后，四川省纪委相关人士一直监测各地数据汇总。两万多主动交代问题的干部，已有18744人被处理，其中轻处分616人，重处分59人，批评教育、责令检查、诫勉或组织处理18069人，占比96.40%。“有些未处理的还在核实情况，个别干部还涉及其他违纪违法问题。”该纪委人士说。

在四川省纪委决策层看来，敦促干部限期内主动说清问题，既是充满火药味的“最后通牒”，也是争取从宽处理的“救赎窗口”。

某地级市纪委的王波介绍，该市处理了一名主动交代问题的正科级干部，他因挪用金额较大，开除党籍的处分没法从宽，但在移送检察院时，纪委提出从轻处罚的建议。“最终他入了刑，但缓期执行。”

苍溪县纪委党风纪风监督室干部刘姻伯告诉南方周末记者：“这样就让基层干部放下了包袱、轻装上阵。”

是否瞒报“我也不敢下结论”

面对“主动说清问题”的乡村干部，各县处理流程大致相同，一般情况下先是乡镇纪委调查核实，再由乡镇党委会议研究给予何种处分，并报请县纪委把关，最终作出相应的处分决定。

但定性量纪所依据的标准并不统一。四川省纪委的通告里只笼统写了“综合考量性质情节、觉悟态度、后果影响等因素，积极运用监督执纪‘四种形态’分类甄别处置”。

“四川各地情况复杂，我们省上也很难给出具体的指导意见。”通告起草者说。南方周末记者采访时发现，各地都依照新的纪律处分条例，制定了本地定性量纪的依据。

苍溪县一位村干部向南方周末记者表示：“刚开始‘从宽处理’的表述太模糊了，干部主动交代了问题，纪委会怎么定性量纪大家不知情，自然也就有很多顾虑。”任建明认为，这种模糊的表达会导致政策不清晰，对干部的感召力不够。

后来，苍溪县纪委监委根据新的纪律处分条例，决定按“三个区分”来定性量纪。“三个区分”强调：对主动说清问题的干部要按照资金去向、违纪人员类别、调查核实情况三个方面予以区分。

苍溪县纪委干部刘姻伯举例介绍何为“区分”。当地一个村干部将已下发的扶贫基金收回纳入财政管理，经纪委核实，资金用作集体发展产业，群众知晓，但仍属违规，组织给了谈话诫勉的处理。

另一名村干部同样是将贫困资金收回，纳入财政管理，但部分用于集体开支，部分用于个人，群众也不知晓。当事人虽主动退赔，组织还是给了党内严重警告处分。

南方周末记者注意到，相比相对模糊的措辞，苍溪县的态度很鲜明，对逾期不主动交代问题的干部“一律从重处理”。

“一律从重处理”起到了效果。2005年已卸任苍溪陵江镇某村支书的刘述宏也到纪委说明了情况，上交了违纪资金7万余元，受到了党内严重警告处分。

和苍溪县不同，150多公里之外的遂宁市蓬溪县把挪用资金的数量作为处分的依据之一。蓬溪县群力乡纪委书记谭潇向南方周末记者介绍：“以1万元为标准，超过这个数量，处分上会有所不同。”

谭潇注意到，核实挪用资金的去向，往往会陷入“罗生门”，“主动交代问题的干部常常会说挪用的资金是用于村公务开支。但实际上，除非有明确的财务记录，否则很难判断干部挪用的钱是私用了还是公用了”。

诸如此类的取证难，在调查基层腐败案件时经常遇到，多地从事具体工作的县、镇纪委人士都表示，存量大、时间跨度长等问题，始终是治理微腐败需要克服的难题，干部虽主动交代了，但查实并非易事。

对基层纪委而言，另一个困扰发生在效果评估阶段：干部主动交代之后，很难确认他们是否有瞒报。布拖县纪委常委汪洋告诉南方周末记者，布拖全县30个乡镇、189个行政村，主动交代问题的有174人，副科级以上1人。“是否有瞒报或者虚报的，我也不敢下定论，纪委核实仍在进行。”

四川省纪委也注意到了这一问题，并对已经作出处理的18744人，进行了随机抽查复核，目前尚未发现有人瞒报或者交代问题时避重就轻。

包括限期主动交代在内，四川省在治理“一卡通腐败”时所采取的做法，已经得到有关方面肯定。

四川省纪委相关负责人说，“限期主动说清问题，既体现了越往后执纪越严的刚性，又体现‘四种形态’的柔性，实现惩处极少数、教育大多数的政治效果、法纪效果和社会效果。”

纪委相关人士告诉南方周末记者，“限期主动说清问题，或许会向其它领域拓展和延伸。”