“提请不批准”——检察长任命中的权力关系

■法人看法

*“决定不批准”通常是以“要求批准”为前提的，但是这个决定针对的却是“提请不批准”，既然如此，为什么不能直接“不提请”呢？*

    9月29日，湖南省十届人大常委会听取和审议了省人民检察院检察长何素斌提交的“关于提请不批准任命许庆生同志职务的议案”，决定不批准任命许庆生的郴州市人民检察院检察长职务。此前的2007年1月1日，郴州市人大选举许庆生任郴州市人民检察院检察长。
    报道出来以后，得到很多评论者的好评，我不以为然。所谓“关于提请不批准任命许庆生同志职务的议案”提出后，湖南省人大“决定不批准任命许庆生的郴州市人民检察院检察长职务”，在文字上就让人感到自相矛盾：因为“决定不批准”通常是以“要求批准”为前提的，但是这个决定针对的却是“提请不批准”，既然如此，为什么不能直接“不提请”呢？
    其实，以上做法在程序上也不符合立法精神。检察长何素斌提的议案，本身就是多此一举，她完全可以作出“不提请省人大常委会批准任命许庆生同志职务”的决定而否决郴州市人大的选举结果，并将此结果通知郴州市人大，由其另行选举检察长。
    为何应当这样做，这要从检察机关的性质说起。
    法院和检察院虽然同为“司法机关”，但它是代表国家打击犯罪的“控方”，并非像法院一样是完全意义上的中立司法机关，它具有行政与司法的双重性质。因为打击犯罪要求高效运作、协调一致、快速出击，它名义上是司法机关，但只在处理具体案件时有一定“独立处断”的司法性质，检察机关上下级之间是领导与被领导的行政体制，通常被叫做“检察一体化”。各级检察机关和检察官的纵向关系是“下级服从上级”，上级和上司对下级的权力包括：指挥监督权、事务调取权、事务转交权、委任分管权和任免惩戒权。“任免惩戒权”中就包括了任命权。
    国外法律有明确规定这种任命权的，如俄罗斯《宪法》第129条和《检察院法》第12条规定，对俄罗斯各联邦国检察长的任命由俄罗斯总检察长与各国的权力机关协商任命；而各联邦国内的地区检察长则由上级检察长任命。从这个角度上说，立法机构的权力与检察机关的行政权力具有复杂的关系。
    我国检察官法第五条也有明确规定：“上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”检察机关上下级之间、成员与首长之间的上命下从的关系不仅体现在检察业务中，也体现在组织体制上。在组织体制上，检察机关在任命检察长的时候，要得到上级检察机关的同意并提名。这正是为了保障上级检察官的指令能够得到执行与实施和检察一体化原则的实现。
    检察官法第12条规定：“地方各级人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免。”并“须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”。该条中的“检察长提请”的含义并不是说上级检察机关是一个“传达室”、只履行传递文件的职能，而是赋予了上级检察机关一种权力：可以决定不提请批准。它虽然没有人大所特有的选举权，但是有否决权。
    而湖南省检察院的上述议案为什么会这样莫名其妙，这一方面表现了检察长权力行使时的慎重，这从保证代议机关的权力来说是必要的，有利于在维护检察一体化的同时保证代议机构代表公民行使民主权利选举检察长这一最高权力的权威性。
    但是，另一方面，也表明检察长权力事实上的不当削弱——事实上，不仅在人事任免权上，很多贪污腐败案件，检察院往往是在有关部门定性之后才开始奉命办案。因此，人大及其常委会的权力要维护，检察长的权力同样需要合理界定。现行法律赋予上级检察长以“提请权”是适当而必要的，因为下级检察长是从已经从事过检察工作的检察官中任命的，未来的检察长是否会听从和配合打击犯罪的工作，上级检察长是最有发言权的。
    这个议案的不正常之处还在于这个议案的秘密性。湖南省人大常委会此次“不批准”的原因是什么，外界有很多猜测，但没有对外公开。人大常委会是人大的常设机构，在会议上正式讨论和决定的议案应当公开，“保密”必然导致产生各种猜测，小道消息甚至谣言就会产生。权力机关行使权力是否公正、公开的政治民主问题，更值得我们进一步追问。
    （作者为西南政法大学教授）