“113431”:国家开发银行打造开发性金融扶贫样板

党的十八大以来,国家开发银行深入学习习近平总书记关于扶贫工作的重要论述,坚决贯彻落实中央关于脱贫攻坚的决策部署,在实践中探索形成了具有开发性金融特色的“113431”扶贫工作体系,即建立一个以扶贫金融事业部为主体、全行共同参与、协同作战的高效组织保障体系;科学制定一个明确时间点路线图的脱贫攻坚实施规划,“十三五”期间发放扶贫贷款1.5万亿元;明确融制、融资、融智的“三融”扶贫策略;坚持易地扶贫搬迁到省、基础设施到县、产业发展到村(户)、教育资助到户(人)的“四到”思路方法;深入开展深度贫困地区脱贫攻坚、东西部扶贫协作和定点扶贫“三大行动”;落实一个有效的考核监督体系,签订责任状,确保各项工作落到实处。

金融是现代经济的血液。打赢脱贫攻坚战,更需要金融强有力的支持。习近平总书记在2015年召开的中央扶贫开发工作会议上明确指出,要做好金融扶贫这篇文章,要重视发挥好政策性金融和开发性金融在脱贫攻坚中的作用。同年,我国打赢脱贫攻坚战的纲领性文件《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(中发〔2015〕34号)对加大金融扶贫力度设立专款作出20项规定,提出了金融支持脱贫攻坚的一揽子政策,包括明确要求国家开发银行(以下简称“开发银行”)设立“扶贫金融事业部”,这充分体现了党中央、国务院对金融扶贫的高度重视,凸显了金融在脱贫攻坚中的重要作用。

党的十八大以来,国家开发银行深入学习习近平总书记关于扶贫工作的重要论述,坚决贯彻落实党中央、国务院关于脱贫攻坚的决策部署,坚持开发性金融机构功能定位,在实践探索中形成了“113431”扶贫工作体系,具体含义为:建立一个以扶贫金融事业部为主体、全行共同参与、协同作战的高效组织保障体系;科学制定一个明确时间点路线图的脱贫攻坚实施规划,“十三五”期间发放扶贫贷款1.5万亿元;明确融制、融资、融智的“三融”扶贫策略;坚持易地扶贫搬迁到省、基础设施到县、产业发展到村(户)、教育资助到户(人)的“四到”思路方法;深入开展深度贫困地区脱贫攻坚、东西部扶贫协作和定点扶贫“三大行动”;落实一个有效的考核监督体系,签订责任状,确保各项工作落到实处。

截至2020年8月底,“十三五”以来累计发放扶贫贷款1.5万亿元,向贫困地区提供捐赠资金1.83亿元,连续14年蝉联人民网“人民社会责任奖”,连续3年获新华网“社会责任精准扶贫奖”,连续3年在中央单位定点扶贫工作考核等次为第一档“好”,并荣获2018年全国脱贫攻坚奖(组织创新奖)。

一 项目实施举措与成效

开发银行自1994年成立起就承担了定点扶贫任务。2003年起,围绕“三农”、保障性住房、中小企业等多个领域开展“基层金融业务”,并逐步发展为“民生业务”,不断探索支持贫困地区、贫困群众的思路方法。2006年,开发银行与国务院扶贫办签署扶贫合作备忘录,在产业扶贫、农村饮水安全和扶贫经验推广等领域开展一系列合作,积极支持扶贫事业发展。2016年,经有关部门批准,开发银行扶贫金融事业部于5月31日挂牌成立,下设综合业务局、基础设施局、区域开发局,25家分行成立扶贫金融事业部分部,通过专业分工、统筹协作,发挥“集团军”优势和作用,为支持打赢脱贫攻坚战提供支撑和保障。

(一)加强机制建设,夯实脱贫攻坚工作基础

“脱贫攻坚要取得实实在在的效果,关键是要找准路子,构建好的体制机制。”习近平总书记的指示,为全国决战脱贫攻坚指明了方向,也为开发银行的金融扶贫工作提供了遵循。

1.明确目标任务,加大扶贫力度

为了更好地落实扶贫开发任务,开发银行研究编制了《国家开发银行扶贫开发“十三五”实施规划》,明确了“十三五”期间发放1.5万亿元扶贫贷款的任务目标,并将这一目标任务分解到年、到领域、到行到人,确保“一张蓝图干到底”。同时,在全行成立了以党委书记、董事长为组长的脱贫攻坚领导小组,22个总行厅局参加,领导小组每季度召开会议,全面加强扶贫工作部署。此外,开发银行37家分行党委的一把手都与总行党委签订了脱贫攻坚责任书,立下“军令状”,逐级明确落实脱贫攻坚主体责任。

2.深化银政合作

开发银行一直把加强银政合作作为支持脱贫攻坚的重要抓手,充分发挥政府在政策制定、组织协调、行业管理等方面的优势和开发性金融的融资融智优势,不断深化和拓展在脱贫攻坚领域的合作。一是加强与国家发改委、财政部、农业农村部、人民银行、银保监会、国务院扶贫办等部门的沟通汇报,积极参与政策创设,做好政策落实。二是加强与水利部、交通部、教育部等部门合作,联合推动水利、交通、教育等行业扶贫工作。三是加强与各脱贫攻坚重点省份合作,与河南、湖南、广西等21个省(区、市)签订了开发性金融支持脱贫攻坚合作协议,将政府的组织协调优势与开发性金融的融资融智优势相结合,共谋脱贫攻坚的决胜之道。

(二)加大融资支持,为脱贫攻坚提供充足资金保障

习近平总书记指出,“金融是现代经济的血液。血脉通,增长才有力”。贫困地区发展离不开金融的支持。作为金融扶贫主力军,开发银行按照“易地扶贫搬迁到省、基础设施到县、产业发展到村(户)、教育资助到户(人)”的“四到”工作思路,瞄准贫困地区的难点痛点,精准发力,精准信贷,开发性金融已成为破解脱贫攻坚融资瓶颈的利器。

1.以易地扶贫搬迁为切入点,打好脱贫攻坚第一战

对1000万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的首战,任务艰难,意义重大。面对易地扶贫搬迁复杂的形势,开发银行积极筹谋,理顺机制,稳妥推进,积极协助22个省(区、市)政府建立起省级扶贫投融资主体,就投融资主体的主要职责、运作模式以及资金来源等为地方政府提出意见建议和咨询服务。主动研究资金上下贯通的省、市、县三级资金管理体系,打通资金借、用、管、还各环节,所提建议被国家有关主管部门采纳。“十三五”以来,开发银行对22个省(区、市)累计投放易地扶贫搬迁资金1326亿元,支持约312万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁。

2019年初,习近平总书记对易地扶贫搬迁后续扶持工作做出重要指示。开发银行认真贯彻落实全国易地扶贫搬迁后续扶持工作现场会精神,将支持易地扶贫搬迁后续就业脱贫发展作为扶贫工作重大专项,设立易地扶贫搬迁后续发展贷款,重点支持安置人口在1000人以上(尤其是3000人以上)大型安置区的发展。截至2020年8月底,开发银行累计发放搬迁后续发展贷款413亿元,支持项目185个,辐射139个县的2284个集中安置区。

2.以贫困村提升工程为发力点,加快基础设施改善

基础设施条件的落后,是农村脱贫的主要障碍。经过多年发展,中国的通村路已基本实现覆盖,但是,贫困村的村组道路仍然十分落后。“看到屋,走到哭”“晴天一身土,雨天一身泥”是一些贫困地区交通状况的真实写照。

一些贫困村吃水仍要靠肩挑背扛,乡村环境脏乱差,农村学校设施也十分简陋。由于贫困地区经济实力弱,仅靠自身财政难以改变这些贫困落后的面貌。12.8万个建档立卡贫困村大多基础设施落后、公共服务欠缺,是脱贫攻坚的“坚中之坚”。

开发银行立足支持基础设施建设的传统优势,创新融资模式,围绕村组道路、安全饮水、环境整治、校安工程等难点和“短板”,在不增加地方政府负债的前提下,积极融资支持贫困村基础设施建设,有力改善了贫困群众生产生活条件,为百姓带来幸福感、获得感。

截至2020年8月底,开发银行“十三五”以来累计向贫困地区发放农村基础设施贷款3649亿元,支持建设村组道路31万公里、校安工程6508个、农村危旧房改造57万户、安全饮水设施20万个,惠及建档立卡贫困人口2800多万人,显著改善了贫困地区的生产生活条件,为进一步产业发展奠定了坚实基础。

此外,开发银行认真贯彻落实中发34号文件关于“加快交通、水利、电力建设”的有关要求,加强与交通部、水利部等有关部委合作,不断加大对贫困地区交通、水利、电力等重大基础设施的支持力度。截至2020年8月底,“十三五”以来累计发放重大基础设施贷款5434亿元,重点解决贫困地区“难在路上、困在水上、缺在电上”等问题,使贫困地区区域发展环境明显改善,发展能力显著提升。

3.以产业扶贫为着力点,增强贫困地区“造血”能力

习近平总书记强调,发展产业是实现脱贫的根本之策。开发银行紧抓产业扶贫这个脱贫攻坚的关键环节,着力增强贫困地区的内生发展动力。截至2020年8月底,累计发放产业扶贫贷款3535亿元,预计可带动约46万建档立卡贫困人口增收脱贫,其中“十三五”以来累计发放3466亿元,并探索形成了符合开发银行特点和贫困地区实际的业务模式。一是将开发银行批发优势和中小商业银行零售优势有机结合,合作开展扶贫转贷款。二是与央企、国企、地方行业龙头企业开展合作,通过签订购销合同、吸纳就业、土地流转、分红等方式,构建龙头企业与贫困人口间利益联结机制。三是加大对储备林、油茶等林业扶贫项目的融资支持力度,通过林地租赁、吸纳就业等方式切实带动贫困户增收脱贫。

4.以教育扶贫为根本点,阻断贫困的代际传递

按照中央“加大扶贫开发力度,提高贫困人口素质”的要求,开发银行以提高素质、增强就业和创业能力为宗旨,大力开展教育扶贫,助力贫困人口彻底摆脱贫困。

一是瞄准基础教育薄弱环节,加大教育基础设施支持力度。如推动云南省职业教育扶贫工程项目落地,累计发放超过60亿元,支持近40万有接受职业教育意愿的贫困建档立卡户适龄青年接受中高等职业教育。二是积极支持贫困地区幼儿园建设,确保贫困家庭孩子从小就获得教育。三是发挥助学贷款主力银行作用,支持贫困学生接受高等教育。2004年以来,开发银行主动承担社会责任,探索建立了“政府主导、教育主办、开发性金融支持”的助学贷款模式。截至2019年底,累计发放助学贷款1957亿元,支持家庭经济困难学生3049万人次、1334万人,覆盖了全国26个省(自治区、直辖市)、2348个县(区)和教育部认可的所有高校,其中“十三五”以来累计发放1079亿元,有效保障了家庭经济困难学生受教育权,促进了教育公平。

同时,聚焦贫困学生就业问题,将服务延伸拓展至就业领域,积极整合政府主管部门、社会、企业、高校等各方资源,通过举办求职应聘技能培训和专场招聘会、提供定向实习就业岗位等多种措施帮助支持家庭经济困难学生顺利就业。2019年,开发银行牵头举办贫困学生专场招聘会,共有6145家企业提供就业岗位超过14.6万个,帮助学生完成“助学”到“助业”的跨越。

5.大力实施“三大行动”,形成开发性金融大扶贫格局

开发银行大力实施深度贫困地区脱贫攻坚、定点扶贫、东西部扶贫协作“三大行动”。这是开发性金融决战脱贫攻坚的又一超常规举措,建立起了整合资源、凝聚合力的大扶贫格局。

一是深度贫困地区脱贫攻坚。针对贫困程度最深的深度贫困地区,开发银行在深入调研的基础上,研究提出“信贷政策更优、贷款定价更优、审批流程更优、资源配置更优、服务方式更优”的“五个更优”工作原则,以及一系列差异化支持政策。截至2020年8月底,累计向“三区三州”等深度贫困地区发放扶贫贷款7189亿元,其中2019年发放1436亿元,超过当年脱贫攻坚贷款发放的三分之一,有效缓解了深度贫困地区的资金瓶颈制约。

二是东西部协作扶贫。建立起了14家东部分行、16家西部分行的东西部扶贫协作联系机制,与地方政府签署四方合作协议,建立信息互通、资源共享的协作机制,并组织东部企业赴西部对接,探索合作商机,发掘潜在项目。在上海举办“东西部扶贫协作上海在行动”活动,会同上海市政府组织70余家在沪企业与对口的遵义、云南等地区精准对接,促成多个项目和企业现场签约。总计在上海、广东等地举办13场“在行动”对接会,共对接290余家企业,签署合作协议50余份,融资需求超过500亿元。此外,聚焦西部地区工业园区发展和产能转移、劳务协作、深度贫困地区脱贫攻坚等重点领域,成功落地了一批具有代表性的项目。截至2020年8月底,开发银行累计支持东西部扶贫协作项目197个,发放扶贫贷款919亿元,直接带动建档立卡贫困人口11962人。

三是定点扶贫。开发银行承担了贵州正安、务川、道真和四川古蔺4个县的定点扶贫工作。截至2019年底,向4县累计发放贷款110亿元,捐赠资金7870万元。目前,四县均已实现脱贫摘帽,累计实现322个贫困村退出、40.9万人口脱贫。今年以来,在行领导的高度重视和部署推动下,在做好自身定点扶贫工作的同时,开发银行还将中央国家机关和单位的组织协调、政策保障和行业管理等优势与自身融资融智优势相结合,通过联合调研、干部培训等方式积极探索合力推进定点扶贫的新路子。截至8月底,向四个县新增发放扶贫贷款26.86亿元,捐赠资金3639万元,引入帮扶资金108.1万元,培训基层干部、技术人员5804人,并提前7个月完成中央单位定点扶贫责任书全部7个任务目标。

6.凝心聚力实施挂牌督战,切实做到“一县一策”

习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调,要确保剩余建档立卡贫困人口如期脱贫,对52个未摘帽贫困县和1113个贫困村实施挂牌督战。

开发银行明确今年全年向挂牌督战县发放200亿元贷款目标,对挂牌督战县村比照深度贫困地区给予差异化政策支持。总行党委成员分片推动挂牌督战工作,挂牌督战县村所在的7家省级分行均成立挂牌督战领导小组或专项工作组,并结合实际制定“一县一策”金融服务方案,确保突出优势特色。截至8月底,本年向挂牌督战县发放扶贫贷款145亿元。

(三)强化融智服务,提升贫困地区自我发展能力

扶贫先扶志,扶贫必扶智。为贫困地区提供融智服务,以此提升内生发展动力,推动构建永续脱贫机制,已成为开发性金融支持脱贫攻坚的鲜明特色和重要优势。

1.派驻扶贫金融专员

为解决贫困地区金融人才不足的问题,开发银行选派183名综合素质好、责任意识强、业务能力过硬的业务骨干,到832个国家级和集中连片特困地区贫困县所在地市州专职开展扶贫工作,在政策宣传、规划编制、扶贫项目策划、融资模式设计、理顺资金运行机制等方面发挥了重要作用。此外,还直接向贫困村派驻第一书记和驻村干部,常年驻村开展帮扶工作,带领贫困村民脱贫致富。目前,开发银行总计向贫困地区派驻扶贫金融专员、驻村第一书记、驻村干部等各类扶贫干部210名。

这些扎根一线、坚守一线的开发银行青年不畏艰难、不辞辛苦,走村入户,和贫困群众交朋友、拉家常、谋发展,帮贫困地区摸情况、找思路、出主意。有的借助互联网力量,发起网络众筹,为贫困村发展甜橙等特色产业开展宣传、筹集资金;有的帮助农户引入优质品种,更新种植技术,并协助筹集资金,发展葡萄种植产业,同时通过引进葡萄酒生产商和电商平台开拓销路,为村子脱贫致富提供了全面服务。他们运用开发性金融原理和方法,走进深山荒漠,积极探索开发性金融支持脱贫攻坚的新模式和新举措,为贫困地区打赢脱贫攻坚战提供融智支持。

2.坚持规划引领

脱贫攻坚是一项复杂的系统性工程,要从根本上改变一个地区长期形成的贫穷状态,需要以长远眼光统筹全局,通过科学规划找到正确的发展路径和长久的脱贫机制。多年来,开发银行发挥在专家、行业等方面的优势,因地施策、量体裁衣,通过编制规划和咨询报告,为贫困地区提出差异化发展思路和融资支持方案,逐步形成了从片区、省级规划到市县、乡村规划,从行业发展规划到系统性融资规划的多维度、多领域的扶贫规划体系。

开发银行先后支持和参与了22个省扶贫开发规划编制,主动为市县一级地方政府编制融资规划和咨询报告,编制完成《湖南省湘西州脱贫攻坚规划咨询报告》《卢氏县脱贫攻坚咨询报告》等扶贫融资规划和规划咨询报告100多份,实现“三区三州”深度贫困地区规划咨询服务全覆盖。

3.开展干部培训

脱贫攻坚关键在党,关键在人。广大干部处在脱贫攻坚第一线,干部素质的高低、能力的强弱,直接关系扶贫工作的成败。怎样才能帮助贫困地区地方干部更好地了解国家脱贫攻坚的方针政策、掌握金融扶贫先进理念和方法、拓宽带领贫困群众脱贫致富的思路和举措?开发银行在地方干部培训方面下了不少功夫,取得了很好的成效。

围绕脱贫攻坚主题为贫困地区干部举办培训班,是开发银行贯彻党中央打赢脱贫攻坚战决策部署、推进脱贫攻坚的重要体现,也是开发银行深化银政合作、提升融智服务的重要方式和内容。截至2020年8月底,开发银行累计举办52期脱贫攻坚地方干部培训班,培训4818人次地方干部,实现14个集中连片特困地区和“三区三州”深度贫困地区全覆盖,提升了地方干部运用金融手段开展扶贫工作的意识和能力。

二 经验模式总结

多年来,开发银行以习近平总书记关于扶贫工作的重要论述为根本遵循,不断加强党的领导,把脱贫攻坚作为重大使命和政治责任,切实提高政治站位,强化责任担当,充分运用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的开发性金融功能,不断强化体制机制建设和模式创新,加强思路方法研究,在实践中形成了一系列好的经验做法。

(一)加强规划谋划,强化融智扶志,激发贫困地区内生发展动力

脱贫攻坚既要立足实际,也要着眼长远。开发银行坚持规划先行,将开展扶贫规划和咨询服务作为金融扶贫工作的重要抓手,充分发挥专家、行业优势,因地施策、量体裁衣,为贫困地区提出差异化发展思路和融资支持方案,助力实现科学可持续发展。同时,通过干部培训、人才支持等多种方式提供融智服务,提升地方干部推进脱贫攻坚的意识和能力,帮助贫困群众掌握脱贫致富技能,激发贫困地区内生发展动力。

(二)集中资源力量,加大重点领域融资支持

一方面,发挥我国基础设施投融资领域主力银行优势,利用开发银行长期、大额、批发资金,集中资源力量支持补齐贫困地区基础设施短板,改善生产生活条件,提升贫困群众获得感,为促进产业发展、实现持久脱贫创造条件。另一方面,将产业扶贫作为脱贫攻坚的根本之策,重点围绕转贷款支持小微企业、龙头企业产业链延伸及东西部扶贫产业协作等领域开展各项工作,因地制宜推进贫困地区产业发展。

(三)凝聚各方合力,构建社会化合作机制

脱贫攻坚是一项系统工作,需要动员和凝聚全社会力量广泛参与,形成脱贫攻坚强大合力。开发银行与贫困地区各级政府、金融机构、企业等各方力量加强合作,主动推进市场建设、信用建设、制度建设,打通融资瓶颈,弥补市场空白和缺失,引导社会资金支持经济社会发展中的瓶颈领域和薄弱环节,成为开发性金融扶贫的重要手段。

(四)加强风险防控,确保扶贫贷款精准投放、用得好收得回

在金融扶贫工作中,开发银行坚持按照市场化方式设计扶贫领域融资模式,加强信用机构设计和风险防控,始终把金融扶贫风险防范摆在突出位置,严把对象识别、扶贫规划、政策要求、扶贫成效、资金监督、作风建设等各道关口,确保扶贫资金用在脱贫攻坚的“刀刃上”,做到精准发力、风险可控。

本文节选自《中国扶贫的企业样本》下篇“创新企业扶贫模式”,该书由南方周末中国企业社会责任研究中心编著。

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