人大立法这五年：变与不变

价值：2003年之后立法价值观变化。此前立法，是政策宣示性的法律，不考虑规则的可诉性，不考虑法律的可操作性，不是对社会政治制度的良性治理。
不足：利益博益主体没有完全参与进来；部门利益法律化趋势严重；立法回避社会最深层、改革当中最困难的问题。

访谈嘉宾：
李曙光：中国政法大学教授
秦前红：武汉大学法学院教授
喻中：四川大学法学院教授

2003，中国立法元年？
　　记者：改革开放30年，也是中国立法突飞猛进的30年。建国后，我们经历了一段“无法无天”的立法荒芜时期。1979年，五届人大通过刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法等七部法律，有学者把1979年看作是中国立法时代的开始，但是在你们看来，2003年才是中国的立法元年，为什么？
　　李曙光：改革开放30年来，中国的法制经历了三个阶段的转变，第一个转变是“人治”向“法制”的转变，时间是从1978年到1994年。这一阶段也可以叫做非正式制度治理阶段，是“Rule by law”的“法制”阶段，即法律被当作专政的一个刀把子、被当作镇压的武器，顶多是把法律当作保境安民的工具；；第二阶段是从“法制”到“法治”的转变，时间是从1994年到2003年。这十年有一个非常突出的现象，就是使用政策和文件来治国，是政策之治的阶段。第三个阶段，从2003年开始，中国开始步入“Rule of law”，即“法治”阶段。在这样的底色上考察改革30年来的人大立法活动，你会发现，2003年之前的立法，大多是我们中央政府在表决心，它不断地宣示，不断地向整个社会说我一定要做到什么，你们应该做什么。它是一种政策宣示，或者说是一个短期政策目标的广告。比如1993年我们制定的公司法，明显的是只照顾国有企业的，它没有可诉讼性，违反了《公司法》怎么办？没有。公司的有限责任怎么承担？没有。所以这部公司法就是一个政策宣示性的法律。诸多这样的立法不考虑规则的可诉性，不考虑法律的可操作性，不是我们讲的对社会政治制度的良性治理。2003年开始，这种状况得到改观，比如2004年修改宪法，第一次把尊重保障人权写进去了，第一次把保护私有财产写进去了，这在以前是不可想象的；SARS事件后，开始动议紧急状态法，后来有了突发事件应对法，用法治的手段来应对社会突发事件、重大事件，而不是用非法治的手段。2004年修改《宪法》是在法律价值上的重大突破。然后是《物权法》的制定、《破产法》的制定、《反垄断法》的制定《公司法》的修改、《证券法》的修改，还有《劳动合同法》的制定，这都是涉及老百姓利益最密切的法律，涉及民生的问题，同时又涉及到这么多年改革开放形成的利益集团、利益群体等诸多利益方利益关系调整的法律。这个意义上， 2003年才是中国立法元年这个说法是成立的。
　　秦前红：总体上来说，2003年之前的立法以应急式的、补救式的居多。一般都是针对具体的问题、具体的诉求作出具体的回应，谈不上整体设计。立法仅仅是政策层面的被动回应。2003之后的立法，基于对基本规律的认识，有了整体设计，立法逐渐向法律的本义回归。

民生立法占主导
　　记者：5年来，十届人大立法制定和完善了一系列与民生问题相关的重要法律。劳动合同法、就业促进法的通过，义务教育法、传染病防治法的修改皆在此列。全国人大法工委副主任信春鹰说，未来五年立法，民生立法还将占有非常重要的分量。据此有人认为，中国立法已经进入民生立法时代。我们认为，更理想的表述或许应是民权立法时代，因为，“民生”是立法内容的变化，而民权却是立法价值观的变化。
　　喻中：从价值选择的层面上看五年来的立法，有一个比较明显的趋势：从国家本位逐渐转向社会本位，从权力本位逐渐转向权利本位。譬如，2004年人权入宪，就表明国家将更多地承担起人权保障的责任，国家立法也将更多地着眼于维护基本人权。制定行政许可法的目的，也是要通过限制行政权力，为公民的权利拓展更多的空间。物权法强调对国家、集体、私人的物权进行平等的保护，有助于提升私人物权的法律地位。以劳动合同法、就业促进法为核心的社会立法，也是以保障民生作为基本的价值取向的。
　　秦前红：对民权的保护和落实的确是近年来人大立法的一条主线。立法价值上，开始了向尊重人类普世价值的转变。保障人权，维护自由，保护私产，增加人的自主性，这是一切立法安排和制度设计都不得逾越和侵犯的底线。行政许可法出台，从全能型、规制型、管制型政府向有限政府、服务型政府、责任政府转型。这里面有一个对老百姓的态度的转变：从臣民到公民的转变。

民主立法不够 部门立法严重
　　记者：5年来在立法程序上，考虑利益相关方的参与是一种重大进步，可以说，立法程序是否民主将成为考验未来立法的核心。你们认为这一点上我们是否做得充分？
　　喻中：我们立法程序中还缺乏一些关键的环节。譬如严格的、例行的、公开的立法辩论。因为，在立法过程中，让不同的观点直接碰撞，是一个极其必要的交涉方式，有助于全面地、准确地反映各方面的利益。这五年，就立法程序而言，出现了一些新探索：第一，举行立法听证会。2005年在个人所得税法修改过程中，就采用了这种公开的立法听证，在全国人大及其常委会的立法中，这还是第一次。第二，公布法律草案，广泛接受各方面的意见。物权法、劳动合同法、就业促进法、水污染防治法等法律的制定过程，都经历了这样一个环节。第三，增加立法透明度。譬如，全国人大常委会审议法律草案的过程，向新闻单位开放，接受媒体和社会的监督。这些立法实践，做好了，一定能扭转目前“部门利益法律化”的趋势，实现从“部门立法”向“公共立法”的转向。
　　秦前红：在调整重大利益关系和利益群体关系的法律上，多元利益的互动和博弈，在立法上做得不够。部门立法现象仍然存在，需要改观。比如，在本届立法中的商业银行法，就是一部明显带着部门利益的立法。
　　李曙光：我们现在的立法很多不科学，很多立法打架。比如，《物权法》出台了，但只有这部法律提物权，我们《宪法》没有提物权，我们《公司法》没有提物权，很多市场经济的法律没有一部提物权，提的是财产。这使得法律的概念体系不一致或者很模糊。这是科学立法不够的问题。民主立法就更不用说，很多立法还都是政府部门在立法，其他的利益博益主体没有参与进来。比如，涉及民营企业的，民营企业不知道；涉及国有企业的，国有企业参与不进来；涉及外资的，外资企业也参与不进来；涉及其他市场主体的，一般都参与不进来。等等。立法的公众参与度还很较低。 所以科学立法、民主立法需要制定出具体的参与规则来。

警惕立法回避主义
　　记者：有人总结，当前立法两种主义流行，一是回避主义，遇到比较棘手的问题就绕过去，或者语焉不详。另外就是浪漫主义，就是立法脱离现实，缺乏现实土壤。这两点，你们体会深刻吗？
　　李曙光：这5年的立法，出现了一个明显的立法技巧，就是对于那些没办法解决的问题的回避。即本届“人大”立法有一个条文是出现最多的，即“国务院另行规定”。从有利的角度来说这是一个立法技巧，对于暂时解决不了的问题留到时机成熟时去解决。从不利的角度来说，它是回避矛盾、回避冲突，回避解决这些最深层的，改革当中最困难的问题，这是我们需要警惕的。
　　秦前红：在现在的政治体制、经济框架下，立法还是存在“宜疏不宜细”的问题，存在着为保证原则性和政治性，牺牲规范的现象。比如，具体调整国家权力关系的监督法，立法初衷是权力限制权力，但其中的问题是：政党可否被监督？可否建立违宪审查制度？
　　另外，立法与现实的隔膜没有得到避免。有一种说法是，我们过去是无法可依，现在则是已有的法律落不了地。我们的立法，有不少是悬在空中的法律。有一种说法，叫对立法的浪漫主义期待。国外的法律是内生式法律，中国的法律则有不少是法律移植的产物，是权利意识超前的产物，我们对法律的期待很超前。比如引发争议的《劳动合同法》，对企业经营权的保护和劳动者权益的保护，应该怎样平衡？目前的立法劳动者的权益能否得到确切保护？包括对中小企业是否应该要有区别对待？这都是需要结合我们的实际认真反思的问题。

全国人大代表对立法现状满意度抽样调查
    这是本报对参加今年“两会”的50名全国人大代表的随机调查，实际收回有效问卷44份。问卷参考中国法学会立法研究课题组有关资料，但经过简化处理。特此说明。
问卷执行人：南方周末记者 朱红军 马昌博
数据统计及制表：王霞

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

■资料
五年重要立法及修法
    2003年3月至2008年3月，十届人大共审议和通过宪法修正案1件，法律73件，法律解释5件，有关法律问题的决定21件。

宪法及宪法相关法
宪法修正案
反分裂国家法
监督法
香港特别行政区基本法的两个解释和两个决定

民法商法
物权法
公司法（修正案）
证券法（修正案）
合伙企业法（修正案）
企业破产法

行政法
行政许可法
公务员法治安管理处罚法
突发事件应对法
道路交通安全法（修正案）
律师法（修正案）

经济法
企业所得税法
反垄断法
个人所得税法（修正案）
银行业监督管理法
反洗钱法
中国人民银行法（修正案）

社会法
劳动合同法
就业促进法
劳动争议调解仲裁法
义务教育法（修正案）

诉讼与非诉讼程序法
民事诉讼法（修正案）

刑法
刑法修正案（五）、刑法修正案（六），完善惩处信用卡犯罪和过失破坏武器装备、军事设施、军事通信犯罪的规定，对安全生产事故犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、妨害公司和企业管理秩序犯罪等方面的规定，进行了修改和补充。

（责任编辑 赵凌 网络编辑 肖骐）