让公益信托和慈善信托成为中国信托业回归本源的机会

2022年4月3日，《关于调整信托业务分类有关事项的通知（征求意见稿）》在金融圈刷屏。根据该文件，银保监会拟对信托业务分类进行大调整，信托公司应当以信托目的、信托成立方式、信托财产管理内容作为分类维度，将信托业务分为三大类：资产管理信托、资产服务信托、公益/慈善信托。

对这一次分类改革，公益慈善从业者当然更关心的是：公益/慈善信托在新分类中是三分天下有其一，似乎地位更高，意味着它的春天要来了吗？

要回答这个问题，首先要弄清楚什么是信托，以及什么是公益/慈善信托，并从公益/慈善信托的现状说起。

2001年，《信托法》出台，第二条规定：“本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。”简单地说，“信托”就是为了其他人的利益而持有和管理财产（解锟，2011）。更通俗的说法是：受人之托，忠人之事。

所谓公益/慈善信托，包括公益信托和慈善信托，二者本来没太大区别，所对应的英文也是同一个词组：Charitable Trust。但在中国，这二者是分开的。公益信托出自2001年的《信托法》，慈善信托出自2016年的《慈善法》，慈善信托属于公益信托。

《慈善法》以来，慈善信托发展不尽如人意

“慈善中国”是民政部提供的慈善组织向社会公开信息的统一信息平台。该平台显示，我国慈善信托累计备案854单，财产总规模408,610.59万元。统计数据起于2016年9月1日，截至2022年4月30日。开头的2016年和结尾的2022年都只有4个月，掐头去尾，只看2017-2021这五年的慈善信托备案的数量及资产额，也是先扬后抑。从历年备案数量及资产规模趋势来看，慈善信托发展势头堪忧。

同时，从不同规模慈善信托的比重看，大多数慈善信托规模偏小。下图显示，2016-2022六年间，绝大多数慈善信托资产规模偏小。其中，200万元及以下规模慈善信托710单，其数量占比超过83%；资产额33397.25万元，平均资产规模仅47万元，资产占比仅8%多一点。4000万元以上规模慈善信托12单，其数量占比仅超1%；资产额252761万元，资产占比近62%。

（数值范围含上不含下）

慈善信托发展仍远远落后于传统慈善捐赠。据《慈善蓝皮书2021》统计，2016-2020年的每年社会捐赠量在1128-1520亿元区间，慈善信托资金规模仅40亿元。另一方面，基金会法定最低注册资金是200万元，在注册受严格限制的情况下，2016-2020年每年新增基金会数量在684-838区间。而如前所述，2016年以来备案的慈善信托有超过83%的平均资产规模仅为47万元，其中近26%低于10万元，甚至有13单不到1万元。可以说，慈善信托的发展现状，与其所需的众多委托人、受托人、监察人、托管人投入大量精力，以及已出台了大量信托相关的政策投入相比，实不相称。

慈善组织对慈善信托的热情也不高。截至2022年5月8日，“慈善中国”平台显示我国有慈善组织10422个。《2021年中国慈善信托发展报告》称我国共有信托公司68个，其中有62家信托公司设立了慈善信托。全部854单慈善信托中，单一受托人为信托公司的734单，单一受托人为慈善组织的仅18单。对比很明显，慈善组织对慈善信托缺乏热情。

从慈善信托本身来说，信息披露较差。根据北京博能志愿公益基金会慈善资产管理志愿服务基金于2021年完成的《基金会投资信息披露指标体系研究报告》，我国基金会的信息披露状况与法律法规政策的要求和社会的期望还有很大差距，例如因为许多公募基金会未遵守民政部关于信息公开的规定而导致“机构薪酬前五名金额”这个指标出现较多空值，基金会中心网决定在中基透明指数FTI2021中去掉这个指标。而慈善信托的信息披露与基金会的信息披露相比，差距则更大。在“慈善中国”平台随机抽取20单慈善信托，在“事务处理与财务状况”栏目下，18单无任何信息，2单有报告。其中1单的报告仅是成立最初几个月的情况，后面几年都没报告。只有“绿芽乡村慈善信托”有4份报告。

除此之外，慈善信托目前面临很多政策方面的问题。比如，信托公司开不了捐赠发票，无法享受税收优惠政策；信托财产投资受限制；因为信托登记制度问题，非货币的慈善信托很难实现，等等。

尽管如此，部分信托公司及其股东等相关方履行社会责任，或由于银保监会设了考核指标，慈善信托可为信托公司加分的缘故，以及有委托人对慈善有一定的需求，信托公司为了家族信托而开展慈善信托，一直以来仍有信托公司和律师事务所等机构，持续推动慈善信托。

《信托法》和未得到落实的“公益信托”

中国信托业发端于1979年成立中国国际信托投资公司，但前20多年，“信托公司除了没干信托外，什么都干了。2001年信托公司重新登记时，规范意义上的信托资产为零。“（周小明，2014）

《信托法》于1995年开始酝酿，2001年正式发布，其中单设了“公益信托”一章共15条，但直到2008年，我国才出现了第一单公益信托业务。首单业务源于西安信托在2008年5·12汶川大地震后欲捐款重建小学，时任陕西省银监局局长的李建华担心捐款被当地挪用，认为以信托方式管理更好。由此，被束之高阁7年之久的公益信托终于有了用武之地。而随后真正的公益信托案例依然寥寥无几。据统计，2008-2015年的标准化公益信托只有16单，总规模1.26亿元。

《信托法》是信托业发展的一个进步，但也存在一些弊端，其中一个是把信托当作金融服务。实际上，信托是一个舶来品。在海外，公益/慈善信托是信托的根本，所谓“基于信任而委托”，而在我国，《信托法》将信托视为金融业的产物。同时，《信托法》出台后也没有进行过一次执法检查，其中单设一章的“公益信托”和该法中的很多其它条款一样，几乎没有得到落实。

专家还曾指出，公益信托在我国得不到发展的一个主要原因是，《信托法》要求公益信托必须经“公益事业管理机构”批准，但没有明确“公益事业管理机构”是谁。因此，2016年出台的《慈善法》为“慈善信托”单设一章，明确规定民政部门是备案机关，于是信托公司和慈善组织都瞄准了“慈善信托”，而“公益信托”再次被束之高阁。

实际上，慈善信托并未取代公益信托，而且《慈善法》明确规定“慈善信托属于公益信托”。与慈善信托相比，公益信托有一个很大优势，其受托人不限于慈善组织和信托公司，而是包括所有具有完全民事行为能力的自然人和法人。试想，如果一个人希望将身后财产留给社会，谁能帮助打理这样一个关系到自身财产和名誉的大事呢？这时，公益信托便可派上用场——受托人是自己多年的朋友，恰恰还拥有专业优势，比如有律师、会计师和专业公益人士，等等。这些相互信任又互有所长的朋友，一起运营这单公益信托，让个人财富造福社会，将是一件非常美好的事情。

虽然公益信托已被束之高阁，沉睡二十一年，但依据《信托法》的规定，任何一个具有完全民事行为能力的自然人或法人，仍可随时有可能自己出任委托人或受托人，并推动有关部门承担“公益事业管理机构”的角色，按照自己的美好意愿来发起设立公益信托。公益信托沉睡着，但大门没有关闭。

慈善组织应高举公益慈善大旗，推动信托回归本源

信托是舶来品，来到中国后一直发展不太顺利。中国的金融行业乃至信托公司的很多从业人员，都很难说对信托有深入了解，更不用说公益慈善行业从业人员。

如今，中国GDP已经上升为全球第二大经济体，与美国、日本相比，人均GDP也已经追赶至美国的五分之一、日本的四分之一。但是，中国人均信托服务水平（按信托业规模/人口计算）不足两国的2%（中国信托业协会、中国社会科学院金融研究所联合课题组《中国信托产业发展之路—中国信托产业发展战略研究课题总报告》，2013）。

有的法律专家曾误以为信托制度是以私益信托为模板发展起来的，后来发现从信托起源伊始，公益信托与私益信托几乎同时期产生，并沿着各自的发展轨迹绵延至今（金锦萍，2020）。公益/慈善信托，乃至所有的信托，都是基于信任而委托。溯本归源，信托不是一项金融业务，而是遍及社会各个角落的日常事务。公益/慈善信托相对于信托公司的营业信托，更接近于信托的本源。笔者认为，公益/慈善信托的发展，恐怕不能完全依赖或期待信托公司，而更应该依靠慈善组织和社会公众。也许，慈善组织应趁第三次分配和共同富裕的东风，探索发起设立公益/慈善信托公司或民事信托公司。公益/慈善信托现在遇到不少困难，许多并不是其特有的，而是早就遇到且长期存在于信托行业的。慈善组织在信托领域可以做的事不仅限于公益/慈善信托，更可以做广大人民群众日常生活中无处不在的民事信托，例如自闭症孩子终身托管（正如奥斯卡最佳电影《雨人》讲述的）、老人赡养、住房公积金等问题。慈善组织与金融机构、社会公众一起，在公益/慈善的旗帜下，唤醒公益信托，发展慈善信托，参与民事信托，让信托回归本源。

中国法学界泰斗、《信托法》起草小组组长江平先生2019年4月13日在南开大学法学院召开的“国际信托法前沿论坛”说：“信托是个人自由意志的表达。在国家法律许可的范围内，应尽可能使委托人创设信托之合法意愿得以落实。”

开头提到的《关于调整信托业务分类有关事项的通知（征求意见稿）》中，银保监会将信托业务分为资产管理信托、资产服务信托、公益/慈善信托三大类，似乎公益/慈善信托成为三分天下有其一的地位。其实，该文件将资产管理信托分为四类，将资产服务信托分为四类而其下又分了十六类；相比之下，文件对公益/慈善信托仅做了定义解释，即使加上顺便提及的两次，相关内容加起来也就110字左右，而该文件全文合计4466字。可以看出，公益/慈善信托在该次分类改革中，所占比重非常之小。

然而，正如资深信托金融专家、原银监会非银部主任高传捷先生所说：“如何建立一支可长期信赖的受托人队伍，是对慈善信托的一大挑战！”关于信任，尤其是“长期信赖”，慈善与金融行业谁更有优势？值得思考。慈善组织或许能借着信托分类改革契机，应高举公益慈善大旗，推动信托回归本源。

作者简介：刘文华，北京博能志愿公益基金会慈善资产管理志愿服务基金主任，曾任职中国青基会、新公民计划、刘鸿儒基金会。梁媛媛，中国慈善资产管理论坛助理秘书长，曾任职中国残联、刘鸿儒基金会。

附件1：资产规模最大的10单慈善信托基本情况

附件2：资产规模最小的13单慈善信托基本情况