慈善法修订“未完待续”：还有“很高呼声”但没能写入的建议

2021年十三届全国人大常委会正式启动慈善法的修订工作，次年底，全国人大公布慈善法修订草案，公开征求意见。

作为我国慈善领域的第一部基础性、综合性法律，慈善法的颁布与实施具有重大意义。据全国人大常委会社会建设委员会主任委员何毅亭介绍，现行慈善法在实施过程中面临一些新情况、新问题，对加强慈善法治建设提出了新要求。为更好发挥慈善在第三次分配中的作用提供更充分的法治保障，此次慈善法的首次修订显得尤为重要。

慈善法修订草案相较于现行《中华人民共和国慈善法》（以下简称“慈善法”），新增1章21条、修改47条，共13章133条。主要对以下几方面作出修改：体现慈善功能新定位、回应慈善发展新问题、优化慈善促进新措施、健全慈善监管新机制、充实慈善信托新制度，为发挥慈善在第三次分配中的作用、推动共同富裕提供坚实法治保障。

慈善法修订草案公布后，学界专家、公益慈善组织等社会各界快速响应，积极行动，搭建平台汇聚各方力量，针对网络慈善、慈善信托、应急慈善等诸多方面提出意见或建议。

更新定位：助推中国慈善高质量发展

近年来，社会各界多次呼吁修改完善慈善法。在全国人大常委会委员、慈善法修订领导小组副组长、中国社会保障学会会长郑功成看来，2016年制定慈善法为中国慈善事业的健康发展打下基础，而2022年首次修订慈善法的目的则是进一步完善慈善法律制度来促进慈善事业更好发展。

慈善法修订草案把“充分发挥慈善在第三次分配中的作用，推动共同富裕”写入立法宗旨与指导思想。对此郑功成表示，本次修订草案体现了新时代慈善功能的新定位、新作用，提高全社会对慈善的认识，同时明确党对慈善事业的领导。

对于此次慈善法修订的意义，全国人大常委会委员陈斯喜表示慈善在参与第三次分配、促进共同富裕方面发挥非常重要的作用，目前中国有很大的慈善潜力，但需要更浓厚的慈善氛围。

此次修法，郑功成认为能够针对慈善事业发展总体滞后的局面，进行政策取向上的强化支持，鼓励慈善事业发展的同时弥补新时代慈善事业发展实践需要的法律缺失。在他看来，直面回应慈善发展新问题，进一步优化慈善领域制度设计，能够为慈善事业全面、快速、有序发展营造良好法治环境。

正如慈善法修订草案的说明中所言，修订草案坚持推动慈善事业高质量发展的总原则，扶持促进慈善事业发展的制度措施。

填补空白：回应互联网时代慈善命题

郑功成在接受采访时提到，本次慈善法修订草案回应了互联网时代慈善命题，完善了网络慈善的有关规定。

该草案规定国务院民政部门建立健全统一的慈善信息平台，提供公开募捐方案备案、慈善信息发布等服务。国务院民政部门指定互联网公开募捐服务平台，提供信息展示、捐赠支付、捐赠使用情况查询等服务。慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在前款规定的平台上进行，并可以同时在其网站进行。

郑功成认为修订草案总结吸收近年来指定慈善信息平台和互联网公开募捐服务平台的好做法，区分不同平台的功能和责任，完善了对网络慈善的规制，并将网络个人求助纳入本法，这既是对新时代慈善事业发展新要求、新形态的回应，也体现了慈善范畴的中国特色。

“近年来，以水滴筹为代表的个人大病求助互联网服务平台，极大地降低了公众发起求助的门槛”，北京市京师律师事务所主任、中国慈善联合会副监事长张凌霄表示，“高效、便捷的互联网服务，更大程度的为公众求助或帮助他人提供了便利和保障，解决了很大的社会问题。”

但同时，张凌霄也认为近些年网络平台存在着一些乱象，“病情夸大、造假诈捐、筹款过多、隐瞒实际家庭背景、平台核实和监管机制缺位等舆论频见报端，屡屡遭受公众的质疑”，“在慈善法修订草案中把个人求助入法，可以说是填补了网络个人求助的法治空白”。

在本次修订草案中，对于个人求助条款中规定个人为了解决本人或者家庭的困难向社会发布求助信息的，求助人和信息发布人应当对信息真实性负责，不得通过虚构事实等方式骗取救助。网络服务提供者应当承担求助信息真实性审查义务。对个人求助的网络服务提供者的管理规则由国务院民政部门会同有关部门另行制定。

对于发生在互联网上广泛的慈善行为，全国人民代表大会社会建设委员会副主任委员、中华慈善总会会长宫蒲光进一步认为，在慈善法修订过程中有必要增加网络慈善专章，系统规范网络慈善的定义边界、募捐办法、法律责任，明确互联网募捐平台的法定职责、个人求助的条件和义务，加强平台责任、审查甄别、信息公开、风险提示和责任追溯，规范网络个人求助行为。

新增专章：更好发挥应急慈善社会力量

“在3年疫情防控中，我们看到全国人民的数亿爱心汇聚湖北，看到我国慈善事业发挥出的重要作用”，张凌霄表示，“但近年来几乎每次重大灾害或公共卫生事件，有关部门或慈善组织都会遭遇舆情打击。”

正如全国人民代表大会常务委员会执法检查组在关于检查《中华人民共和国慈善法》实施情况的报告（以下简称“报告”）中指出，“应急机制、信息公开、志愿服务、法律宣传等方面的问题暴露了出来”。

湖北省慈善总会会长陈天会也表示，慈善组织虽然在重大突发事件中展现出强大力量，但也存在着信息公开不及时等局限性。陈天会建议慈善组织在应急救助中的法律地位需要予以明确，需要与政府部门合理分工协作，有序对接，在应急慈善活动中需要有明确的顶层设计与统筹规划。

为解决这些问题，此次慈善法修订草案设置应急慈善专章，张凌霄认为对慈善法的完善与更新有重要推动作用。北京师范大学社会学院教授谢琼同样认为，修订草案增设应急慈善专章有利于进一步完善慈善事业的应急机制，更充分发挥慈善力量在应对突发事件中的作用。

对于这部分内容，宫蒲光也表示：在突发事件应对法修订中，建立慈善力量参与应急的机制，明确应急慈善中人民政府应发挥协调引导作用，强化政府对应急慈善活动的领导责任，发挥慈善在应急救灾中的作用，对应急慈善的募捐方式和使用情况进行明确规范，确保募捐所得款物的使用公正、透明、规范。

就在慈善法修订草案公开征集结束之后，应急慈善的讨论仍因多种原由持续引发热烈讨论。2023年2月6日土耳其南部发生7.8级地震，中国首支社会救援力量公羊救援队派遣第一支国际城搜救援队赶赴土耳其实施国际救援。其中中国民间社会应急力量快速反应，让全社会看到民间专业救援力量正在展现极大活力。在郑功成看来，应急慈善专章的增设有助于慈善力量参与社会应急救灾提出更具体的要求，同样也需要慈善组织进一步提升自己的能力。

全国人大常委会委员、全国人大财经委员会委员吕薇希望在应急慈善的促进措施中加入两部分内容，一是县级以上人民政府有关部门应将慈善组织纳入应急管理体系建设，建立常态化联络协调机制，定期开展预防演练。二是加大对慈善组织专业人员培训的资金和技术支持，提高慈善组织的专业服务能力。

对于新增专章内容本身，中国基金会发展论坛秘书处、中国社会组织促进会基金会分会共同举办的慈善法修订意见研讨会的总结报告中认为，“对社会力量和社会服务在应急慈善以及防灾减灾中的鼓励支持措施涉及很少”，此外新增应急慈善专章没有考虑到“捐赠协议的约定”，“与现实存在较大落差，可能会造成影响。”

充实制度：进一步完善慈善信托管理

2023年1月13日，中国慈善联合会与中国信托业协会联合发布《2022年中国慈善信托发展报告》显示，2022年我国慈善信托的发展速度不断加快。截至2022年年末，我国慈善信托累计备案数量达到1184单，累计备案规模达到51.66亿元。慈善信托的发展速度不断加快，规模持续扩大，需要充实慈善信托新制度。

据郑功成介绍，此次慈善法修订草案对慈善信托制度进行完善，从慈善信托的性质、慈善信托的开始与终止、慈善信托监察人的设置、慈善信托支出与管理费用管理规定、慈善信托的优惠扶持等各方面进行强化与补充。

修订草案明确了“慈善信托委托人不得制定其利害关系人作为受益人”，这一条款获得业界认可。中致社会发展促进中心主任何国科认为该条款能强化慈善信托的纯慈善性质，而“明确除信托文件规定外，受托人不得自行辞任”这部分内容则能够稳定慈善信托运行。

此外，修订草案将“慈善信托委托人根据需要确定信托监察人”改动为“应当设置信托监察人”。北京师范大学社会学院教授、中华慈善总会专家委员会委员傅昌波表示，“设置慈善信托监察人将进一步强化慈善信托的内部监督，这有利于保护委托人、受益人的利益及慈善目的的实现。”

但对将慈善信托监察人改为必要设置，中国政法大学民商经济法学院教授赵廉慧持反对意见。赵廉慧认为，“虽然此举确实使设立慈善信托更为便利，但我国低额度慈善信托比比皆是，监察人的设置会增加不少成本，如果强制设置监察人可能会阻碍慈善信托发展。”

而对于慈善信托的年度支出和管理费用标准，由民政、财政、税务和银保监会等部门制定的修订内容，张凌霄很认可明确各个部门在各自职责范围内的监管职责这一规定。

但业界对此项产生较大争议。中国基金会发展论坛秘书处、中国社会组织促进会基金会分会共同发布的《慈善法修订草案意见汇总》（以下简称“意见汇总”）指出，新增慈善信托的年度支出和管理费用的规定太过具体，会使慈善信托的可持续性受到挑战，压缩慈善组织的生存空间，不利于行业发展。

“年度管理费用不得超过当年总支出的10%”，针对这一修订内容，何国科表示会限制慈善行业的未来发展，“无法吸引到足够的专业人才，其自身发展受到限制。”何国科认为法律更多是做原则性的规定，“对支出管理费用的具体标准比例设置，不建议体现在法律层面”，要强化发展和主体性支持，放开成本控制和强化公开透明才是高质量发展之举。

对慈善信托的关注和争论将助推慈善法修订草案内容的进一步完善，郑功成表示有相应的法律条款才能促进慈善事业与法定社会保障有机结合。

热切讨论：慈善信托与税收优惠

此次慈善法修订草案引发争论的关键问题之一，是慈善信托的税收优惠政策。

全国人大在慈善法执法检查报告中提到，依靠现行慈善法进行的促进措施落实不到位不彻底，因此本次修订草案对促进措施进行重点修订时，明确慈善信托的优惠措施，要求财政、民政、税务等部门要及时办理税收优惠手续。

草案规定，国家对慈善事业实施税收优惠政策，鼓励引导自然人、法人和其他组织积极参与慈善事业。

赵廉慧表示，国家慈善信托税制要建立在“享受税收优待是慈善信托委托人的权利”观念的基础上，此次慈善法修订草案中明确了慈善信托的委托人应享受税收优惠，则肯定了这一观念。

但“对于慈善信托的税收优惠政策问题，修订草案仍然采取了模糊的策略。”清华大学公共管理学院副院长邓国胜表示。

对于税收优惠的具体内容、慈善组织的免税范围等在本次草案中未明确规定。

第十三届全国人民代表大会常务委员会副秘书长欧阳昌琼表示，在慈善事业里，哪些税给予什么样的优惠，应该在慈善法里面予以明确。全国人大常委会委员吕薇在分组审议时也建议，具体减免税规定应该在相关税收的法律法规当中，慈善法要与其他法律法规相衔接，把对慈善事业的优惠写进去，进一步明确和完善慈善组织其他税种的免税范围。

北京易准律师事务所创始合伙人吕志录也表示，慈善信托的税收优惠措施目前还没有明确规定，现行法中仅仅对慈善基金会的税收优惠比较明确，需对税收法律进一步明确和完善。

据郑功成介绍，我国目前涉及到的所得税优惠政策主要包括企业所得税公益性捐赠税前扣除、个人所得税公益性捐赠税前扣除两项。而我国的慈善税收优惠政策经历了从鼓励个人到鼓励企业的转向，“企业与个人捐赠免税额度之比是1：3，突出支持个人捐献的导向符合激励慈善捐献的普遍规律”，郑功成表示，“但政策信号变成更鼓励企业捐款，不符合鼓励先富帮后富的宏观政策取向。”

对本次修订草案进行分组审议时，郑功成说，“应当对提高个人所得税的捐献免税额度发出明确信号。”

慈善税收优惠还与特殊慈善活动相关。

参与重大突发事件、重大国家战略的慈善活动进行税收优惠时，修订草案规定“实行特殊的优惠政策”。郑功成认为，“前几年在脱贫攻坚中采取了对捐赠实行全额免税的政策，但它只是个阶段性、过渡性措施。”同样，宫蒲光也希望对相对贫困或发展滞后的地区进行慈善捐赠活动时，应把特殊优惠政策常态化，以体现对发展滞后地区第三次分配的政策鼓励。

此外，修订草案对慈善组织的免税资格认定不清晰也成为税收优惠实施的阻碍。

在意见汇总中专家们表示，“慈善组织的认定和免税资格认定是分离的，慈善组织和申请注册之后，相关信息和税务部分没有进行同步，很难获得相关税收优惠。”

针对税收优惠政策该如何制定、以何种形式制定、如何有效监管等诸多问题，意见汇总建议，如果能够加强慈善组织与免税资格认定之间的衔接力度，能够简化个人所得税扣除的手续，就能推动更多减免政策更加积极的发展。

针对慈善税收优惠问题产生的争议，何国科坦言，争取税收优惠固然重要，但在制定政策时国家最首要考虑的是财税安全问题，因此在制定政策前就要考虑到后续是否能防止偷税漏税问题的出现，这是一个需要各方博弈的过程。

“未完待续”：修订还有更多空间

“还有一些呼声很高但在协调中还未达成一致的内容，没有能够写出来”，宫蒲光表示希望争取更多实实在在的优惠政策纳入修订范畴。

同样，2023年1月13日，在中国灵山公益慈善促进会联合北京大学法学院非营利组织法研究中心、北京师范大学法学院公益慈善与非营利法治研究中心举办的《慈善法（修订草案）》征集意见研讨会上，北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍也表示，此次修订草案未能清晰理出阻碍慈善组织和慈善事业发展的核心问题，对于这些问题没有从根本上触及，表达了对修订草案力度有限的遗憾。

慈善组织定义相关条款将现行慈善法的“非营利性组织”修改为“非营利法人”。此举虽然与《民法典》有所衔接，但直接排除了慈善组织可以是非法人组织的可能性，金锦萍认为在一定程度上限缩了慈善组织的范围，限制未来慈善组织的生长空间。

而在慈善组织税收政策相关内容的修改中，郑功成希望“赋予慈善组织更大的自主权，要让促进政策特别是税收优惠更加具体明朗化”，他认为还应启动研究开征遗产税、赠与税等税制，这将奠定中国特色慈善事业长远发展的制度基石，抓紧制定相关配套规则或政策才能更快付诸实施。

随着公开征集意见阶段的结束，慈善法修订草案将进入下一阶段，但讨论的声音仍在继续。正如张凌霄所言：“此时修法，恰逢其时。不仅能够充分听取全社会的意见，也调动了全社会的参与热情”。无论如何，“此次慈善修订草案‘开门立法’的做法，已经向全社会表达了这部善法的善意。”

（廉婷对本文亦有贡献）