土耳其地震:巨灾面前“人人可为,更应人人能为”

地震生命救援的专业要求很高,投入成本也非常高昂,参与国际救援行动还要面临更大的挑战。近十多年来,中国民间应急力量通过参与国际救援不断成长,国家相关部门也越来越重视应急慈善的发展。此次土耳其地震发生后,中国约有17支民间救援队、近600人前往灾区,是中国民间应急力量最大一次规模的国际救援行动。

当地时间202326日,土耳其连续发生7.8级和7.5级两次强烈地震。根据联合国数据,截至221日,地震已造成土耳其及叙利亚两国近4.7万人遇难,这是自2010年海地地震以来造成死亡人数最多的地震。灾难发生后,各国政府和众多非政府组织在第一时间纷纷予以响应。

面对巨灾,中国民间救援队也积极行动。据了解,约有17支民间队伍、近600人前往灾区,这是中国民间应急力量最大一次规模的国际响应行动。然而,地震生命救援的专业要求很高,投入成本也非常高昂,响应此次土耳其地震还面临暴风雪恶劣天气、复杂的政治局势和不稳定的治安环境等风险,极大地增加了救援难度。除此之外,参与国际联合救援行动还需熟知相关国际规则和标准,才有可能确保整体的救援效果。而刚刚发展起来的中国民间应急力量,是否能应对这些挑战?

中国社会力量参与土耳其地震响应协调大本营制图

协调一致,专业有效

巨灾之下,本地救援力量往往很难支撑巨大的救援需求,此时都会发起大规模国际救援行动。此次针对土耳其地震的救援行动,是参与规模最大的国际联合救援行动之一。据联合国人道主义事务协调厅UNOCHA的官方信息,最高峰的时候有来自91个国家的266个国际救援队,包括约11757名国际搜救人员和358只搜救犬,与土耳其25702名国家搜救人员一起在震区开展生命救援。

当上百个救援队、数万名救援人员同时聚集在一起,迫切需要一个统一的协调系统来整合所有行动,才有可能确保整体救援结果是高效的。目前,国际救援行动一般遵循国际搜索与救援咨询团(INSARAG)制定的协调体系。

INSARAG成立已超过30年,隶属于联合国人道主义事务协调厅(UNOCHA)。INSARAG制定了详细的操作指南规范,设立国际救援队能力测评体系,并在日常组织培训和会议,推动成员机构间达成行动共识和制定协议。每当启动国际救援行动,所有计划前往灾区的救援队需向INSARAG报备登记,INSARAG将灾区划分为数个救援作业区,向抵达现场后的各个救援队分配任务。每个任务区的协调负责人必须每天参加由INSARAG组织的协调会议,相互沟通救援进展,并安排下一步的联合救援任务。

中国政府此次派出的中国救援队,是2018年国家应急管理部成立时组建的,在201910月通过了INSARAG的国际重型救援队(USAR)能力测评。此次在土耳其救援任务中被分配到5号区域(SSC5),与来自意大利、英国、塞尔维亚等国的十多支队伍进行联合搜救行动,并与意大利救援队联合负责该区域协调工作。在此次的搜救任务中,中国救援队共82名队员、以及香港特区政府派出的香港救援队59名队员,共营救出幸存者10人,两个队伍在完成任务后已于216日同机回国。

中国救援队和中国香港救援队营救幸存者分布图,中国救援队制图

根据《INSARAG国际搜救与营救指南》,重型救援队需要具备技术搜索能力和拥有训练成熟的搜索犬,能实施切割、破坏和突破钢筋混凝土结构,有足够的队员能在两个独立作业区连续1024小时不间断作业,队伍还须具备医疗护理能力。以上所有救援设备、搜救犬、后勤物资等全部需要救援队自行携带,以保证整个任务期间自给自足。

能力评级还包括中型和轻型两个级别,主要区别在于对救援设备和技术要求、持续作业时长等不同。为保证作业时长,轻型救援队出勤时要求至少17名队员、中型至少40人、重型至少59人,且每个救援队工作架构要设置至少五个核心职能:现场管理、搜索、救援、后勤和医疗。

除了推动将国家救援队建成一流的队伍,应急管理部还在2019年对社会应急力量开展能力测评试点,此次前往土耳其的中国民间救援队中,深圳公益救援队和公羊队分别通过了应急管理部的社会应急力量城市搜救能力2级和3级测评。

深圳公益救援队此次派遣了23名队员前往一线,共携带了2吨左右的物资前往土耳其。出发前,深圳公益救援队依次完成各项报备和联络工作:向应急管理部请示开展民间对接,并向INSARAG报备注册及状态登记,同时联络两国大使馆、UNOCHA、土耳其华侨组织、中资机构等,对行动的具体方案进行研判。

行动方案确定后,机构官号对行动队伍职能架构、队员信息、救援装备清单、标准化营地建设方案等,均做了详细披露。根据其行动队伍岗位分工图,后勤保障组中甚至还包括一位专职后厨,因此此次行动中不仅保障了自己队伍的自给自足,据称也为许多仓促前往而准备不足的一些小伙伴提供了很多后勤支持。

从响应备勤、实地救援、撤离安排以及回国后任务总结,深圳公益救援队都在其机构官方渠道进行了详细的信息披露。披露内容的格式、以及文本内容所反应的行动管理内容和流程,可以说堪称民间组织响应灾害的一个工作样本。

“干中学”

中国公益组织联合响应土耳其地震并不是第一次国际救援行动。在此之前,最大规模的一次联合行动是响应2015年尼泊尔8.1级大地震,这也是在UNOCHA协调下颇受好评的一次国际联合救援行动。中国公益组织在这一次国际行动中对国际救援协调体系第一次有了直观感受。此次响应土耳其地震的中国乡村发展基金会、爱德基金会都系统地参与过425尼泊尔大地震,前者甚至基于救援期间的灾民安置营地的成效,在尼泊尔设立了国家办公室,继续长期支持其灾后重建工作。响应“尼泊尔大地震”也是深圳公益救援队的第一次国际救援行动,在此之后开始发展为国际化的专业救援队。

中国公益组织因此开始逐步引入联合国协调体系中的行动报备和信息协同机制。2021年“720河南水灾”期间,将近540支社会应急队伍在灾区营救和转移受灾群众。在应急管理部救援协调局指导下,成都授渔公益发展中心(下称成都授渔)联合其他社会组织成立协调中心。通过行动协同,本身具有灵活迅速优势的民间应急力量,在此次救援和转移受灾群众转移中发挥了极大的作用。

此次面对大量自发前往土耳其的民间救援队,应急管理部救援协调局再次指导成都授渔联合其他机构,在阿达纳省首府阿达纳市建立了“中国社会力量参与土耳其地震响应协调大本营”。

程明理是成都授渔副秘书长,在大本营负责登记报备工作,在第一时间前往阿达纳。在接受南方周末公益研究中心采访时,程明理说:“刚刚到达极重灾区哈塔伊省安塔基亚市时,感觉就像世界末日,所见之处没有一栋建筑可以住人,几乎全部是粉碎性坍塌。

这意味着救援需求庞大,同时救援难度巨大。北京师范大学风险治理创新研究中心主任张强教授认为:“面对这种程度的灾难,所有的参与都是有意义的。巨灾面前,人人可为,人人应为。我们鼓励人人有爱心,但前提是厘清自我责任的定位,做好能力的完善”,张强接着说,“巨灾对救援的专业性和设备的要求极高,所以更应‘人人能为’作为参与的基础”。

卓明灾害信息服务中心负责人郝南,从2008年汶川地震开始一直致力于灾害信息协同,此次仍在后方为所有开展行动的救援队做灾害信息支持。他曾在UNOCHA的亚太总部实习数月,对INSARAG运作体系非常熟悉。一直以来他都不遗余力倡导和推广在灾害应对中学习和使用这种信息协同系统。此次土耳其地震响应,一些救援队是第一次参与国际救援行动,对于如何参与到国际救援协调系统中、如何领任务和执行任务的经验和知识几乎为零,郝南还是会不遗余力帮助有需要的队伍填写INSARAG报备表格、对接相关联合国协调机构,“我希望中国民间救援队的行动能在UN系统中留下历史记录”,郝南充满期待地说。

一线的大本营建立后,程明理和协调工作组的其他三四个伙伴,则主要负责中国民间救援队之间的信息协调。每个队伍都设有一名信息员,必须在每天晚上8点前上报当天的行动信息,协调组将所有信息整理后会同时抄送急管理部救援协调局的官员。

信息的全面沟通能促进有效协作。比如绿舟救援队所在的任务区中,只有他们带了生命探测仪,但是他们并没有生命救援的大型设备。在一次搜救中他们首先探测到废墟中的生命迹象,而同一任务区的其他重型救援队根据这一信息救出了5位幸存者。再比如,平澜救援队具有相对完备的救援技术,因此和带有重型设备的三一救援队合作,也协作救出了1位幸存者。在INSARAG协调系统备案编号为CHN11的蓝天救援体系,主要由北京蓝天救援队和远山蓝天救援队组成,据大本营信息小组的统计共341人,在此次搜救中主要通过与其他队伍协作,营救出7位幸存者。

“学中干”

相较于尼泊尔地震时的单一灾害和友好的外部环境,响应土耳其地震面临着复杂的风险因素:严重损毁的建筑让救援人员有更高的人身安全危险,正值土耳其大选年下复杂的政治局势和党派关系、叙利亚长期人道危机下叠加的灾害、激进的民族主义下可能发生的恐怖袭击、以及中国人并不熟悉的宗教信仰和风俗信仰等。实际上,由于对许多具体情况的不了解以及对危险缺乏预判,其中一些风险因素都在这次土耳其地震响应中曾经造成不同程度的问题,甚至引发一些舆论。

作为在应急管理领域深耕超过20年的专家,张强一直致力于推动中国民间力量应急救灾的专业化能力提升和相关的政策推动,“救灾,首先要确保自身安全,然后要保障行动有序。没有有序,何谈有效?即用‘确定性’行动应对‘不确定性’风险。如果我们用‘不确定’的方式应对‘不确定’的情境,那将让复杂的灾害问题变得更加复杂。因此,面对灾害的不确定性,必须用专业性去提升队伍本身的确定性”,张强说。这也是他数年如一日在不同的场合一再强调的观点。

郝南也总是一遍遍在朋友圈疾呼:人道援助的知识和实践体系极为庞杂,仅仅联合国体系的相关出版物便汗牛充栋,例如救援进阶要学习的UNDAC手册,便有几千页。这是一个需要终身学习的领域。

郝南还在朋友圈直截了当地列出他认为有能力独立参与、以及可以在协作支持的方式参与国际救援的公益组织和救援队的名字,“实际上还有第三类,就是完全不了解国际救援基本规则,无法识别风险、也没有防御风险的手段的救援队,这样的队伍就完全不适合参与国际救援”,郝南在采访中说,末了他加了一句,“我发在朋友圈的内容可以随便引用!”

这种毫不避讳的态度反映了他十数年投身灾害领域的初衷:专业高效的救援意味着拯救更多生命——这正如他在投身救灾前当医生时所受的教诲,“保持对人类生命的最大尊重”。

郝南为此尽可能多举行线上直播讲座和线下沙龙,讲解参与国际救援的流程和规则,需要去学习的知识,“对于第二类公益机构和救援队,他们去了这个灾害现场肯定能发挥作用,但更重要的是能学习和锻炼”。

在大本营里,程明理和协调组的伙伴们也在信息群里不断发布行动规范,在救援行动的不同阶段需要关注的不同风险点和应对方案。程明理认为,对于具备一定能力的救援队,应当尽可能提供支持,这也是近距离观察和学习国际救援体系如何运作的机会,同时也可与国际协调机构建立联系,为今后更加专业化地参与打下基础。应急管理部救援协调局的官员也很关心此次民间参与国际救援的进展情况,在大本营的信息群里时常提醒各种注意事项,并联络中国红十字基金会为民间救援力量提供所需的后勤支持。

实际上,中国民间力量积极响应国际救援,不仅仅是彰显国际人道主义精神,也是自身发展需要。2020年联合国发布《灾害造成的人类损失2000-2019(Human Cost of Disasters 2000-2019 Report),该报告指出中国是过去20年在全世界遭受自然灾害次数最多的国家。近几年来特大洪涝灾害等极端气象灾害频发,民间救援队将面临越来越大的救援需求。应急管理部因此牵头在20222月推出《国家城镇救援队能力建设与分级测评指南》征求意见稿,作为一个国家标准,在将来会继续推动民间救援队的能力测评和能力发展。

“归根结底,我们需要的是更安全地生活”

土耳其在1999年伊茲密特地震后便开始加强救援能力的建设,拥有全球第一支通过联合国重型救援队能力测评的民间救援队。郝南介绍,其救援和后勤保障能力有口皆碑,可谓是“救援大国”,此次救援中所需的重型设备,在土耳其境内几乎能随时调配,且当地人设备操作的能力都很高。

但是,也正是这次地震惊人的伤亡再次验证了灾害管理中的一个重要结论:“重救援、轻减灾,无法预防大量灾害伤亡”。一个与之相反的例子是,日本的救援能力不是世界上最优秀的,但日本政府通过规定建筑安全等级极大提升房屋质量,从小学生开始全民普及防减灾知识和逃生自救知识,作为地震灾害最为频繁发生的国家之一,日本生活的民众也能获得最大限度的安全感。

张强说,“归根结底,我们需要的是更安全地生活”。他告诉南方周末公益研究中心,从应对灾害的有效性上,自救互救永远比公救更重要。社区的“第一响应人”不仅能够在常态情境中排查安全隐患,做好防灾减灾,更能在灾害来临之时的第一时间开展紧急疏散和简单的抢险救灾,把握救援的“黄金72小时”。生命奇迹容易夸大紧急救援阶段的外部救援的巨大作用,但不仅代价高昂,而且无法预防灾害损失,在时间和空间上都面临更大的挑战

尽管此次土耳其地震救援难度极大,但在世界各地数万救援人员、不分昼夜持续搜救近两周的努力下,总共营救出200多位幸存者,这对搜救本身来说,已经是非常了不起的成绩。然而,面临全世界范围内越来越脆弱的生存环境,如何通过灾后重建让灾区更安全、更具韧性,如何通过防减灾以最大限度减少那些无法避免的灾害带来的生命和财产损失,这是更加需要重视的议题。

对于中国的公益机构来说,不仅仅要重视国际救援的参与,更应该全周期的参与到国际灾害响应中,包括防减灾、过渡安置和灾后重建所有灾害管理阶段,郝南建议。值得一提的是,《慈善法》在2016年正式颁布后,于今年向十三届全国人大常委会第三十八次会议提交修订,在征求意见稿中变化最大的部分是增加了整整一章关于“应急慈善”内容,尽管防减灾领域则还未包含在内,但可以预见的是,新的《慈善法》将会极大推动民间应急领域的发展,值得期待。

网络编辑:鸣星

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