重新认识强省会战略 耿明斋：“合理”但不是“最好”

2024年第一季度GDP名义增速显示，15个省的省会（首府）低于全国平均水平，17个低于全省平均水平。一时之间，“强省会战略”再度成为关键焦点，引起热议。有人支持“一城独大”，省会强则省份强；有人希望多点开花，均衡发展。

从区域来看，中西部、东北的经济、人口首位度明显高于东部，如长春、哈尔滨、银川、西宁、成都、武汉、拉萨、西安等。

就中部大省河南而言，2023年，省会郑州人口占比为13.25%，GDP占比为23%，放在一众中西部省会来说，首位度并不算高。

强省会战略是否中西部省份的唯一选择？它与省域副中心城市之间的关系又该如何处理？为此，南方周末研究员专访河南大学资深教授、经济学院名誉院长、中原经济发展研究院院长耿明斋。

他以河南为切入口，剖析这一中部大省的发展逻辑与困境，对内梳理郑州、洛阳、开封等重点城市之间，在人口、产业与发展之间的互动关系；对外纵观国家区域发展格局的演化与平衡，畅谈鲁豫联手谋划国家重大战略的可行性。

河南大学资深教授、经济学院名誉院长、中原经济发展研究院院长耿明斋。（图/受访人提供）

强省会战略的合理性

南方周末：当前，中西部不少省份都提出“强省会”，同时还有“省域副中心”的提法。中西部区域是否只有“强省会”战略这条路可以走了？

耿明斋：对中西部来说，强省会是现代化进程的基本趋势。不同于农业，工业产业的发展需要公共基础设施与公共服务体系的支撑。这些只有在特定空间承载的要素密度比较大时，成本才比较低。从效率角度来讲，工业化进程一定是各个产业企业在特定空间的聚集。

产业聚集引导就业的聚集，就业的聚集带动人口的聚集，与生产、生活相关的基础设施体系也就越来越庞大，比如道路、交通、水电、学校、医院、文化娱乐场所等等。而公共服务体系、公共基础设施的扩张，又会带动产业和人口的聚集。两者形成一个相互驱动、螺旋上升的良性循环。

随着循环的延续，城市的规模就越来越大。因此我们看到一个景象：改革开放以来，中国大地上发生了一个最明显的空间格局变化：城市数量由少到多，由单个到成群。群里面的城市相互连接，形成都市圈。

沿海发达地区，比如广东、福建、浙江、江苏和山东，所形成的聚集中心至少是两个，甚至多中心。如广州和深圳、杭州和宁波、南京与苏锡常、青岛与济南等。

内陆地区没有这样的条件。内陆地区所谓的强省会战略，一方面是工业化、城镇化为核心的现代化进程当中，自然聚集的结果。省会所在地往往也都是内陆地区重要的区域交通枢纽。比如武汉、长沙、郑州、石家庄、西安、兰州、成都等，天然能够成为行政中心，首先是由于它的区位与交通优势。省会做大，是一个顺应聚集发展趋势和演化规律的必然结果。

另一方面是因为中国特定的制度架构和社会治理结构。不管是计划经济时期，还是改革开放以后，政府在资源配置的过程当中，都扮演着不可替代的角色。换句话说，内陆地区强省会，它既是现代化进程当中，要素结构空间自然演化的结果，同时也是政府主动战略实施的结果。

实际上一个理性的领导者或学者，主观上都希望在省会之外能有更多中心的布局。多点的聚集就有多个动力，多个动力支撑的区域比一个动力支撑的区域，发展态势应该是更好的。这也是在强省会之外，很多省域布局副中心的原因。就我个人的认知以及对区域发展的愿望来讲，良性的发展应该是能够有一个和省会并驾齐驱的中心存在，像沿海那样，是双中心乃至多中心的。

但是由于历史、制度结构以及多方面的原因，现在很难做得到。强省会和副中心的结构，那也是不得已而为之。它是一个发展趋势，在某种意义上也是一个合理的选择。虽然不是最合理的。

南方周末：在这样的趋势背景下，省域副中心城市该如何发展？

耿明斋：副中心城市要注重和省会城市差异化发展，利用自身的比较优势，形成自我的发展动力。如果可能的话，借势发展，借助省会城市的辐射，以互补的态势来实现自身的发展。

但省域副中心到底采取什么发展策略，既取决于自身的资源禀赋、历史积累、基础条件，同时也和它的区位，即副中心与省会城市的相对区位有很大关系。

此前，郑州、洛阳各自规划建设都市圈。关于两大都市圈的关系处理上，多数人认为，洛阳都市圈不能大而全，不能像郑州都市圈一样追求全功能的布局，而应该发挥自身的优势。一是侧重于制造业的发展，借助制造业基础，为郑州都市圈在制造业层面提供支撑；二是侧重于旅游业的发展，特别是文化、国际旅游方面，郑汴洛联手打造中原地区最有吸引力和影响力的国际化旅游目的地。两者形成一种既相对独立，又相互支撑与合作的关系。

再比如说像副中心城市南阳。距离省会城市相对比较远，同时位处豫陕鄂的交界地带，是一个枢纽城市，有独特的资源禀赋，相对独立性比较强。

其实内陆地区其他省的副中心城市，也有类似南阳的特点。比如湖北的襄阳与宜昌，陕西的延安，远离省会的这些中心点，那最后只能是自我发展。

还需要强调的是，“中心”是一个张力很大的概念。从广泛意义上来讲，每一个省辖中心城市，甚至一切发展态势比较好的县域，都可以成为中心。

洛阳不管是过往单独规划都市圈，还是如今作为郑州都市圈的组成部分，政策层面上都是作为一个副中心城市存在的；其次，经济发展有其内在规律性，聚集或扩散，一点或多点，都是遵循效率原则，并不以人的意志为转移。

当然这也和一个特定城市自身的主观能动性有很大的关系，只要有条件、有能力，照样不影响其成长。国内来说苏锡常就是一个典型例子；国外来看，东京和横滨相距只有二十几公里，该都市圈周边若干个大城市也都在同步发展。

回到刚才的话题，强省会是在特定发展阶段的不得已而为之，或者说是一个跃迁到更高发展水平的中间阶段，绝不要把其作为一种僵化的模式，认为一定是最好的。

省域和省会的人口“分化”并不矛盾

南方周末：河南是人口流出大省，但是省会郑州人口吸引力却不弱，2023年郑州新增常住人口18万，超过西安、济南、天津等。您如何看待省会人口增长跟所在省份人口流出之间的分化现象？

耿明斋：两者不矛盾。在发展演化进程当中，不仅仅是省会和省域的关系，几乎所有不同层级的聚集区，就目前统计数据来说，都有这个现象。

因为现代化是一个以工业化、城镇化为核心内容的要素聚集过程。聚集首先是由农村向城市聚集，如小城市、中等城市或者区域核心城市。就这三级城市来讲，当然是区域核心城市的聚集能量最大。因为人往高处走，产业以及人都是来寻求更强的支撑。这也是省会城市的聚集能力更强的重要原因。

省域内各个城市容纳不了的部分就被省外吸纳，河南由于整体的发展水平不够，城市、产业不足够强大，非农产业的吸纳能力弱，而且农村人口又特别多。农村从农业里面排挤和释放出来的剩余劳动人口，不得不到省外其他城市去寻求非农产业落地的空间；同时高端人群在本地找不到满意的就业空间，也会流失。

在这个过程中，会伴有财富、技术甚至产业的回流发生，因此其现代化进程是在向前发展和推进的。区域之间是一个相互支撑、相互作用的过程。区域之间发展的差距在扩大，就像现在东中西、南北之间，但是差距在扩大的过程当中，相对于自己的过程，也仍然是在进步的。

南方周末：正如您刚提到的，当地可能高端人才的就业空间不足、流失严重，那如何提高人才的竞争力，进一步追赶发展进程？

耿明斋：这是两方面。第一，自己要努力，做好事情、搞好发展。像合肥那样，从人才流失地变成人才聚集地。第二，国家层面及时的政策调整也是必要的。很大一部分高端资源要素是由国家来配置的，如高水平大学、高端研究机构的空间配置，其结果对区域人才的聚集影响很大。

河南高端人才聚集不够、流失严重，其中一个重要的原因就是河南没有承载这些高端人才的高水平平台，说白了就是没有高水平大学或者是高端研究机构，没有一所教育部直属高校，没有一个中科院直属研究所。

所以从这个意义上讲，要实现区域的协调和均衡发展，需要随着发展的进程，在更高层面上调整资源配置的规则体系和结构。比如不动存量动增量。动存量伤着人家的筋，别人也不高兴。但是教育部可以在郑州建一所直属高水平大学，中科院可以在郑州建一个直属研究所。增量结构调整，这总是可以的吧？

河南不公布户籍人口很吃亏

南方周末：作为人口流出大省，河南在公共服务供给上，可能的问题有哪些？人口流出地与流入地之间，在医疗、教育等公共服务供给的问题上，可以探索哪些方面的合作？

耿明斋：前一段时间我写了一个帖子《为什么河南不公布户籍人口》，得到相关省领导的热烈回应。起因是做一项县域研究时，我找遍了所有数据来源，都没有找到河南户籍人口相关信息。我非常不理解，为什么不公布户籍人口、常住人口的差异？这是一个很吃亏的事情。

河南是人口流出的大省，其标志就是户籍人口大于常住人口。但是我们现在公共服务的供给，还是按照户籍人口来供给的。也就是说这一两千万的户籍人口已经到外地，给外地贡献税收和剩余价值，但是其家属甚至包括本人的公共服务，还得流出地来提供。

最典型的一个现象：河南常住人口排第三，但是高考生源不但是第一，还比第二、第三多了几十万，因为高考报名是按户籍所在地来。

当然我看两会也专门讲到这个问题。我们的户籍管理制度、公共产品的供给制度和现代化进程当中人的跨区域流动之间存在着摩擦错位。

从国家来讲，这涉及中央大政方针的调整，怎么样应对现代化条件下人员的跨区域流动所带来的一系列的问题。其实最简单的办法，自由迁徙、政策调整最重要。户随人走，人口的流入地要承接其公共服务。在哪住，在哪挣钱，在哪纳税，就在哪享受公共服务。

郑汴一体化 虹吸还是辐射？

南方周末：2005年前后，你作为学者提出郑汴一体化，当时提出郑汴一体化的目的和想法是什么？二十年回首，当初的设想是否实现了?

耿明斋：2003年前后，全国各个省域都在规划小康社会建设，河南的规划纲要里边厘清了多年来没有厘清的省域发展战略：以工业化、城镇化、农业现代化作为现代化发展的主要内容。

在此基础上，省委省政府提出提出建设以郑州为中心的中原城市群，来推动“三化”发展。我们团队关于中原城市群建设的共识是：城市群建设的基本目标是实现群内城市各项要素的无障碍流动，从而实现资源的优化配置，提升区域发展效率。而要素畅通的关键，就是破解制度和技术障碍。郑开之间历史渊源比较深，城市功能互补性比较强，适合作为样本来开展实验。

目前成效是比较显著的。交通通达上非常顺利；城市建设上，郑开再加上支点中牟，差不多连在一起了；制度层面上，如通讯通信、金融系统、物流系统也取得了相应的突破：产业上也有相互支撑、相互带动。在郑州的带动下，开封汽车制造产业是最近十几年来成长最快的领域，以奇瑞汽车为龙头的汽车配件产业链加速形成。从郑汴一体化到郑开同城化，战略又上了一个层级。

但从另一个角度来讲，郑汴一体化的推进，也有很多不尽如人意的地方。最主要的问题在两个城市间制度方面的障碍，始终没有真正解决。最近在规划郑开同城化示范区，期待会有比较大的突破。

南方周末：从另外一个角度看，郑开之间的人口流动也是明显的单向趋势。该如何看待这种虹吸效应？

耿明斋：相邻城市和区域之间的虹吸效应，这是一个值得讨论的、理论性比较强的话题。能力强的城市会对周边的城市形成虹吸效应，在一个特定发展阶段内是不可避免的。该怎样看待虹吸效应？被虹吸一定是负效应吗？那我想也未必。

是否被虹吸、被虹吸程度多大，一是因为外部因素虹吸者，二也和被虹吸者有关。从经济分析角度来讲，所有经济要素的布局都是要奔着效率最大化而来。虹吸是区域之间资源优化配置的一种现象。一个城市之所以被另一个城市虹吸，肯定是由于两个城市之间的要素效率存在着落差。

开封被郑州虹吸，是因为郑州的要素活动效率高于开封，被虹吸也就意味着这些要素通过空间的转移，实现了效率和收益的提升。从个人就业角度来看，郑州的就业机会多，工资更高；从城市发展来讲，虹吸效应发生后，剩余空间更大，人均资源的占有量增加，效率也能相应提升。

我们放在更大的区域之间来看这个问题。河南的一千多万人口都流失到省外，户籍人口远大于常住人口。比如说广东和河南也是虹吸关系，但是这种虹吸对河南发展是好事，这导向了非农就业人口的增加，从而带来更多收益。如果没有这种虹吸互动，光靠自己封闭发展，那可能就没有资源的优化配置，也就没有更高水平发展的循环。

这是第一点，从中性和发展的角度来讲，虹吸并不是什么坏事。另外一方面，不要害怕虹吸。

即使开封被认为是被郑州虹吸比较严重的城市，开封自身也还在聚集，人口规模也在不断地增长。根据我们的研究，开封市区的人口大概每年以两万人的速度在递增。也就是说，开封被吸走的人，未必是市区的人，可能绝大多数是中心市区以外的农村人口。从这个意义上来讲，那不被郑州虹吸，你也被广东虹吸，一样的道理。

其实，命运掌握在自己手上，不要从外边来寻找影响发展的因素。开封这些年发展有些滞后，一个根本的因素——制造业发展不好。民营经济的发展不够，企业家的队伍小、成长慢，就业机会不够。

我长期关注开封发展，经过多年的思考研究得出一个结论、一个认识。开封发展的根本在于开放，在于自身认知和行为跟得上现代化的要求。

对开封来讲，最方便和最有效的开放，就是面向郑州开放、跟郑州融合。郑州是一个南来北往、四面八方汇聚的移民城市，思想体系相对比较活跃。能跟郑州的思维拉平，也能改变行为方式，驱动自身的发展。

南方周末：你曾经建议郑开联手运营开封古城。这是怎样的合作？

耿明斋：河南、郑州以及开封，有一个共同要解答的问题：郑开怎么同城化？我认为比较好的切入点，就是郑州和开封两个城市共同运营开封古城。

郑州都市圈发展过去靠投资，特别是基础设施投资，当然也包括产业投资。但是到了一个新发展阶段，消费在区域发展当中扮演越来越重要的角色，人流量就是一个关键突破点。

有人就有产业，有人就有消费。就郑州来讲，除了就业人群之外，需要增加流动人群。让流动人口来得频率高、来得规模大，要给人一个不得不来的理由，需要一个足以吸引流动人口聚集的功能点。

那郑开同城化之后，开封的点是不是可以变成两个城市共享的点？开封古城，就是这个不得不来的理由。

开封古城的周长大于西安古城，而且古城格局、形态都保存得比较完善。开封多年来也一直想把古城整体打造一个巨型的旅游景点，但可能城市的实力财力不足。一定是共赢，才能够把这个事做出来。

南方周末：在一个宏观资源调配的立场上去做这个事情，从某些角度来理解，这是否郑州在都市圈内辐射作用的体现？

耿明斋：辐射是在更大的区域空间范围内资源优化配置的过程。都市圈里中心城市和周边城市之间的功能结构是有差异的。这种差异就导向城市之间都可以共享对方的功能优势，降低自身的成本，提升区域运行的效率。

对于核心城市而言，因其功能层级多、能力强，就能为周边城市提供支持，特别是像文化、医疗、教育等公共服务领域的资源。

对于周边区域而言，在一些自己有优势的领域，或者在产业的末梢环节，它的扩张、布局、蔓延反过来支撑核心城市的功能。

鲁豫可联手打造内陆“第三极”

南方周末：跳出河南看省外，还存在北方城市的协同问题。您曾建议，鲁豫联手谋划重大战略，共同打造内陆第三极。为什么是河南和山东？您觉得两地有哪些合作空间和差异化优势？

耿明斋：当前，我们处于核心城市、超大城市、特大城市为中心的城市群支撑区域和全国发展的一个阶段。这也是全世界现代化进程当中的共性。并且演化是一个持续的过程，大城市会越来越大、越来越集中。

就我们国家来讲，现在的格局就是长三角、珠三角、京津冀，三大国家级的都市圈。此外，第二个层级的都市圈也在逐渐成型，比如西南地区的成渝、以武汉为中心的长江中游城市群。但是北方，除了京津冀之外，没有城市高密度的聚集区。

在国内具有影响力的跨区域城市群，或者说第二个层级的“第三极”，最有可能诞生的地方，就是以郑州和济南两个省会城市为中心的区域范围内。

就空间来讲，它也不比成渝之间远多少。济南还可以东联青岛，郑州可以西联西安。

将鲁豫区域“第三极”的打造上升为国家重大战略，不光是对北方发展有利，对国家发展以及区域协调都有助力。现在我们国家大区域发展格局的演化，出现了一个非常让人担忧的局面，东中西的差距变成了南北差距，并且持续扩大的趋势。在京津冀之外，豫鲁两省是北方最大的省级经济体，也是北方的支柱，其发展对于国家区域均衡可持续很有必要。