超大城市转型发展的成都新探索

本文转载自公众号秦朔朋友圈。作者土哥涅夫，从一位深度城市区域观察者视角出发，深度剖析超大城市转型发展的“成都模式”。

成都是我每年都要去，且每次去都会有新感触的城市。今年这趟去的路上，恰巧看到当地发布的2023年末最新人口数据，全市常住人口较上一年增长了13.5万，总量达到2140.3万。

2140万人是一个什么概念呢？

在欧洲，这个人口规模作为国家可以排到第9。比刚刚加入北约的芬兰、瑞典以及同处斯堪的纳维亚半岛的挪威三国人口总和还要多。

即便在国内，成都一市的人口数量也超过了海南、宁夏、青海等5个省区市。至于城市层面，能跟成都匹敌的就更少了。

最近这些年，许多地方都将晋升超大城市当作自身奋斗的目标。但多数超大城市的常住人口还处于一千万级，能超过两千万的城市，全国只有京沪成渝四座。

不要小看两千万和一千万的差距，在交通疏导、公共管理、资源配置等方面，两者的难度差不是倍数，而是指数级的。

之前曾有人测算过，在现有技术条件下，人类所能有效管理的单一城市人口上限是三千万。也就是说，京沪成渝已经逼近城市人口有效管理的极限。

这类巨型城市，该如何转变摊大饼的城建模式，实现区域间的均衡发展？这既是对上述地方政府治理能力的一种考验，也是我近年来关注思考的一个课题。

这趟成都行，就是为了观察当地正在试验探索的“中心带郊区、先发联后发、圈层变一体”的超大城市转型发展新路径。那么，成都具体都是怎么做的？新模式对其他超大城市或都市圈又有哪些借鉴参考价值？

高新南区。

一场城区与郊县的结对联动

身处“天府之国”的成都，全市面积14335平方公里，分为12个区、5个县级市、3个县以及3个开发区。广阔的地域、庞大的人口以及数量众多的县级行政单位，使得成都被一圈一圈地分为三个圈层。

我查了下2023年当地各区县的经济数据，发现身处中心第一圈层的9个区，GDP占全市的比重高达60%。其中成都第一区，同时也是整个西部第一区的高新区，GDP有3201.2亿。即便放到整个四川地市层面，排名也能高居第四。

这种中心与郊区发展落差巨大的情况，当然不止存在于成都。即便是上海，也面临着浦东新区一骑绝尘，而邻近江浙的崇明、金山、青浦等区，GDP甚至不及环沪的昆山、太仓等江浙县市的尴尬。

至于北京，过去不仅五环内外天上地下，甚至还出现了所谓“环京贫困带”。

为此近年来各地也想了不少办法，采取了各种措施。这些措施大概可分为“上海模式”与“北京模式”两大类别。

所谓“上海模式”，是指通过在主城以外营建相对独立、功能完善、职住平衡的新城，来带动郊区的发展。

2017年12月，国务院批复的《上海市城市总体规划（2017—2035年）》最先提出，将位于重要区域廊道上、发展基础较好的嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等5个新城，培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市，由此拉开了“五大新城”建设的序幕。

2021年1月，“五大新城”被首次写入上海的政府工作报告，当年上海制定了“1+6+5”新城规划建设总体政策框架。根据规划，到2025年，五大新城将基本形成独立的城市功能，5个新城常住人口总规模达到360万左右，新城所在区的GDP总量达到1.1万亿元。至2035年，五大新城将各自集聚起100万左右常住人口，基本建设成为长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。

“上海模式”的最大特点，是通过兴建郊区新城，实现了城市分布格局从“单中心”向“多中心”“网络化”的转变。

而所谓“北京模式”的最大特点，则是通过搬迁行政中心，来带动城市资源集聚重心的转移。

北京市的政府机关，过去位于二环内的东城区正义路2号。2012年，北京首次提出在通州“打造功能完备的城市副中心”。通州区位于北京东南六环外，是北京唯一与天津、河北都接壤的行政区。

2015年12月30日，位于通州区潞城镇的北京城市副中心行政办公区正式奠基。经过数年建设，2019年1月11日，北京市级行政中心正式迁入通州副中心。

据初步统计，伴随北京市政府机关单位入驻副中心行政办公区，总体带动约40万人东迁通州。更重要的是，北京市在行政办公区板块打造政务服务功能产业集群，吸引了研究咨询、规划设计、行业协会等智库机构和会计事务所、律师事务所、决策咨询机构等专业机构入驻。

此举不仅促进了北京东六环以外区域的崛起，也带动了周边河北“北三县”等环京板块的发展。根据国家发改委2020年发布的《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》，这一区域将被打造成国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区。

与京沪不同，成都采取了第三种模式：结对联动。

从2023年8月开始，成都在全市范围内开展区（市）县结对联动。采取“自由恋爱”的方式，促成第一圈层的9个区与远郊8县市喜结连理。结对的区（市）县，通过产业联动共建、长期利益共享、招商共联、要素共保、考核共担等形式，推进中心城区资源向外疏解，带动远郊县市经济发展，希望借此敉（mǐ）平圈层差距。

说起跨区域结对这种合作形式，过去常见于东西部之间，或者是一省内部不同城市间。比如浙江有山海协作，广东则在深（圳）汕（尾）、广（州）清（远）间搞了特别合作区。而城市内部不同区（市）县间结对联动则非常少见。之前比较有名的是杭州的滨（江）富（阳）特别合作区。

2019年，杭州高新区（滨江区）与富阳区合作，在富春湾新城规划成立滨富特别合作区，作为滨江产业转移的承载区。

跟“成都模式”相比，滨富特别合作区有三点不同：

• 其设立的主要目的是为了解决滨江缺地的问题；
• 合作范围较小，仅限于8平方公里的特别合作区内部，并不涉及滨富两区全域的联动；

第三，这种模式也没有在杭州全市各区间全面推开。

这么来看，成都9+8结对联动的做法在全国确属首创。无论是结对数量、联动广度，还是定位高度都是罕见的。而经过半年多的前期工作，结对区县都已陆续找到了各自的方向，比如天府新区与邛崃市致力于打造蓉南新兴产业带，金牛区与彭州市将共建蓉北合作区。

到我抵达成都时，大家已开始紧锣密鼓地起草方案、选派干部、成立产业基金、设立合资公司……一系列创新联动机制随之铺开。

其中“一挑二”的高新区是这场试验中的一个亮点。一方面，作为成都的产业发展和科技创新高地，高新区以全市1.6%的土地面积，撬动了14.5%的GDP，是第一圈层9区中的领头羊；另一方面，高新区也是唯一和两个县市（大邑、都江堰）结对的中心城区。基于这些因素，我最终决定把高新区作为观察成都此次结对联动试验的样本。

一次“1+1>2”的区域互补

回顾高新区过去30多年的成长史，从最初的2.5平方公里到如今的237.3平方公里，高新区在快速发展的同时，也积累了跨区域合作的丰富经验。目前其下辖的一区四园中，有全域托管的（南区、西区），也有与其他区共建的。

比如作为医药健康产业核心承载地的成都天府国际生物城，就是由高新区和双流区合作共建的。而成都未来科技城则是由高新区和东部新区合作共建。另外，高新西区也正与郫都、温江两区推动毗邻区域衔接发展，打造清水河高新技术产业走廊。

成都天府国际生物城。

这次新结对的大邑县和都江堰市位于成都市的西部，不同于东面那些平原县区，大邑、都江堰两县市的很多区域处在龙门山脉上，这为它们带来了丰富的旅游资源。

前者境内的西岭雪山，因为杜甫的一句“窗含西岭千秋雪，门泊东吴万里船”而闻名天下。另外，安仁古镇上刘文辉、刘文彩等人的宅邸，以及大名鼎鼎的建川博物馆群，也都是历史爱好者必到的打卡点。

西岭雪山。

至于后者，更是拥有世界文化遗产“青城山—都江堰”。千百年来，“问道青城山，拜水都江堰”都是崇尚天人合一、讲究命理心性的中国人生命旅途中念兹在兹的那处诗和远方。

对于成都高新区的几十万996年轻人来说，周末去青城山问道修心，去安仁古镇Citywalk，去稻乡渔歌亲近自然，无疑是个不错的选择。我们去的那天，虽然是工作日，但这些地方无一不人头攒动。

问道青城山-青城山之晨。

可以想象，节假日将是一副怎样的热闹盛况？我随机询问了几位游客，他们表示，大邑、都江堰集川蜀大地旖旎的自然风光、深厚的人文历史等优势于一体，对于行程匆匆、时间有限的旅人来说，是性价比相当高的旅游度假目的地。

所以将文旅消费作为结对联动的一处突破点，显然是个不错的主意。

为了做好结对联动工作，成都高新区因地制宜，探索符合两地实际的合作模式及协同协作机制。一方面在政府层面，组建工作专班分别牵头与大邑县、都江堰市的结对工作；另一方面又通过与两地组建合资公司，来具体负责相关招商、运营、开发工作。

例如，都江堰方面，合资公司正在抓紧赶做都江堰景区入口处南桥坊数字文创商业街项目的规划。而大邑方面则把西岭雪山与安仁古镇两大IP打包成一个整体的旅游休闲区。这些项目的陆续启动，未来或将对成都乃至整个四川的文旅格局产生深远影响。

安仁油纸伞。

除了文化旅游方面的合作，坐拥4781家高新技术企业、134家世界500强企业，被称为成都“科技创新浓度最高”地方之一的高新区，更擅长的其实还是发挥自己在电子信息、医药健康、数字经济等方面的产业优势。

据悉，成都高新区正按照“研发+制造”“总部+基地”“头部+配套”的思路和协作关系，并结合大邑、都江堰的产业特色、资源禀赋，对两地进行产业赋能，包括引导区内企业前往投资合作，推荐有工业用地需求的项目落地合作区，与两地开展联动招商等。

像我这次走访的位于大邑县沙渠街道的合作片区，因为依托西南第二深水湖泊——成都西湖，此前开发方曾有意主打生态文旅IP。成都高新区介入后，提出对标东莞松山湖模式，通过深挖园区现有龙头企业资源，为科技园引入一家类似华为一样的链主企业，在当地建立研发中心、制造基地，以此汇聚起相关产业集群，带动大邑经济迈上一个新的台阶。

而在都江堰，合资公司找来专业团队，依托现有的大青城休闲产业园区专业楼宇基础，结合高新区数字经济产业优势和都江堰东软学院人才基础，拟打造以数字文创、文化旅游、总部经济等为主的天府软件园青城园区，希望借此重塑都江堰的产业结构。

天府软件园。

这样的雄心，显然已经超出了简单的对口帮扶。事实上，正如我在考察中反复听当地人提起的，结对联动不是“帮扶”，而是“相互赋能”。一方面，大邑、都江堰通过与成都高新区结对，将加速产业导入和人才聚集，从而提升郊县的产业档次，拉动经济实力再上层楼。

另一方面，成都高新区也得以借助与大邑、都江堰的联动，疏导区内产业向外拓展和优化场景化应用，从而为缓解高新区面临的产业发展空间不足、人口密度过高、公服配套压力与日俱增、交通拥堵等“大城市病”创造了机遇，有望达到“1+1>2”的效果。

一种政、人、产间的全面联动

说实话，成都高新区3000多亿的GDP体量，虽然在西部高居“榜一”，但放到全国尤其是东部来看，成绩并不算十分突出。当然这主要是因为高新区辖区面积有限，导致发展空间不足。

但如果加上大邑、都江堰，那三者的总面积就达到了2729.3平方公里，这基本就相当于一个地市的规模了。

世界灌溉工程遗产名录-都江堰水利工程。

比如上海浦东新区，1210平方公里的面积，去年创造了16000多亿的GDP。至于深圳，全市面积也就不到2000平方公里，产业规模却已经超过了3万亿。

以此作为参照，高新区如果能与大邑、都江堰实现有效的联动互补，经济上限同样可以是无限的。

当然，具体怎么联动，联动哪些领域，还是有很多细节工作要考虑打磨的。站在成都市“探索超大城市转型发展新路径”的高度来看，未来联动的范围不会仅仅局限于合作区的一二十平方公里范围内。通过产业集群培育、要素互联互通、公服水平提升等，合作区将产生示范引领带动作用，必将形成一三圈层紧密的、全域性的联动。

这种联动，既是政府间的联动，如组建工作专班、设立合资公司；也是人员上的联动，如派遣高新区的干部人员前往大邑、都江堰挂职，鼓励高新区的人才前往当地工作创业；更是产业上的联动，通过市场化的手段、商业化的逻辑来进行双向赋能。

而产业上的联动，又可进一步细分为几类：

一类是相近产业间的对接联动。比如高新区的生物医药产业规模、实力位居国内第一方阵，而都江堰拥有优越的中药材种植条件，还是首批国家中医药健康旅游示范区创建单位。未来完全可以整合双方在中药材种植和中医药生产制造方面的各自优势，推进双方中医药产业链上下游的协同发展，从而把生命科技与大健康产业培育为都江堰新兴的支柱产业。

另一类是一二三产间的交叉联动。比如将大邑在传统农业方面的一产资源，与来自高新区的电子信息、高端制造等龙头二产，以及影视文创等优势三产加以联动，做优做强“123”细分产业。

当然所有这些联动，都必须基于大邑和都江堰的总体定位。大邑、都江堰是中国最能体现东方美学的自然田园生活示范区和目的地。这既符合两地相对于成都市区的比较优势，也是未来城乡协作、产业互动的方向。

稻乡渔歌。

从心智联想的角度，对两地的赋能，可以沿着“自然之美、人文之美、生活之美、科技/产业美”的角度延展，例如打造“国家东方美学生态生活试验区”，以建设全域4A景区作为基础参照目标，以“4A景区+4美生活”作为主要奋斗目标。

所有的产业合作，可以在这条主线的统筹下展开；所有的落地项目，都应成为这条主线的有机组成部分。而在具体操作上，则要拿出绣花针的功夫，将规划“4A+4美”做成指标体系，可量化、可评估。

至于如何结合两地的特点，具体落什么项目，则要谋定而后动。只有保持定力、保持耐心、久久为功，才能真正把结对联动工作推向长远。

结语

坚持久久为功不是件容易的事，但这份不容易，恰恰也证明了结对联动的实践意义。

这意义既是对成都自身而言的——它将使得成都的经济基本盘，由中心城区（第一圈层）拓展至远郊县市（第三圈层），进而辐射周边德阳、眉山、资阳等卫星城。

同时，它也是全国性的。

随着中国城市化进入下半场，即大城市、都市圈时代的到来，无论是超大特大城市内部中心城区与远郊区县，或者都市圈中核心城市与卫星城之间，都普遍存在发展不均的问题。

能否解决好这个问题，关乎中国城市化的终局方向，以及大城市、都市圈在实现中国式现代化过程中将扮演何种角色？

成都作为全国仅有的4个常住人口超过2000万的巨型城市，作为“大城市+大县城+大农村”的典型代表，作为国家城乡融合试验区，无疑肩负着先行先试的重大责任。

虽然目前当地的结对联动实践还处于规划策划、项目导入阶段，距离产出见效尚需时日。但“成都模式”背后的区域协同发展思路，无疑是值得肯定的。这趟成都行，更增强了我对成都圆满完成答卷的信心。

站在大邑、都江堰等几处“示范区中的示范区”，我忍不住想，城市之于人类的意义，是像《瓦尔登湖》作者梭罗说的，只是“一个几百万人一起孤独生活的地方”，还是如当初上海世博会宣扬的，城市让生活更美好？这方面，成都这座“来了就不想走的城市”，或许能为我们提供一些思路甚至答案。