广州天河：监督政府预算，如何向前一步？

天河区是广州市的中心城区，GDP连续18年全市第一。视觉中国/图

2025年6月，审计署公布了《国务院关于2024年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。提到“深入推进零基预算改革，打破‘基数’观念和支出固化格局”。

这是审计报告历史上，第一次提到零基预算。在2024年中央财政管理审计中，零基预算是重点之一。

零基预算的核心，是重新算账，仔细审视财政花钱的“惯例”是否合理。在这个过程中，监督的力量不可忽视。

政府收入的支柱，是老百姓的纳税。那么纳税人如何监督政府花钱是否合理呢？通过人大。

全国人民代表大会是最高国家权力机关，负有监督预算的责任。宪法明确赋予全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的职权。

但实际操作中，各级人大审查批准政府预算，基本上是通过每年的人民代表大会进行，受限于时间短、涉及面广、数据粗等因素，人大代表们看不清、看不懂，容易成为形式上的监督。

人大监督政府预算，如何能够更深入？

广东省广州市天河区，在这个问题上，探索了12年。答案是，参与式预算。具体做法是，人大代表提前介入讨论政府部门的预算草案，做完预先审查、初步审查，再到大会审查，执行阶段也会监督，完成闭环。

它是在监督政府“钱袋子”的环节上，践行了全过程人民民主。

天河人大微信公众号介绍，2025年1月，区人大常委会召开预算预先审查会，审查了区科工信局、区民政局、区农业农村局、区公安分局、五山街、林和街、区供销联社等7个单位的2025年部门预算草案。

“看不懂，审不了”

天河区是广州市的中心城区。2024年，天河区GDP为6614.69亿元，连续18年全市第一，税收收入913.65亿元。

天河区人大常委会预算工委原负责人向南方周末记者说，“天河区参与式预算做到了人大代表全员参与，更难得的是，已经坚持了十二年。”

参与式预算，可以理解为公民参与公共资源决策分配的机制或过程。

浙江台州的温岭市，是中国较早开展参与式预算的地区。

温岭人大微信公众号刊文介绍，参与式预算起源于温岭市的“民主恳谈”，旨在通过广泛的公众参与，增强政府决策的透明度和民主性。2005年起，民主恳谈融入预算审查监督之中，这使得公民、代表和社会各界能直接参与政府预算方案的讨论，实现了对预算的实质性监督。

上海财经大学中国公共财政研究院教授马国贤曾撰文解释，2005年，温岭市财政局开始了乡镇参与式预算试点，取得了成功。不过当时认为，参与预算审查者应当是乡民代表，他们来自本土本乡，适合监督乡镇预算。

然而，县级以上的预算，由于参与审查者存在“隔行如隔山”的难题，因而很难推广到其他级次的预算审查。

通常，面对厚厚的财政预算账本，许多人大代表会陷入“看不懂、审不了”的困境。加