涉农部门再划红线，坚决落实“两个不允许”丨时政周报

2024年12月24日，湖北宜昌，建设中的农房。（视觉中国/图）

继2025年中央一号文件之后，11月11日，农业农村部网站发布消息，在近日召开的“三农”政策通气会上，中央农办、农业农村部两部门强调，要严守农村宅基地管理法律政策底线红线，坚决落实“两个不允许”要求。

所谓“两个不允许”，即是指“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房”。

南方周末记者注意到，今年内，中央已先后至少四次提出这一红线要求。

早在2025年1月，自然资源部、农业农村部两部门就曾在印发的通知中提出，严禁违法违规买卖宅基地和违规搞合作建房；严禁城镇居民到农村购买宅基地和住房；不得以所谓的“特殊资格权”、村民决议等变相给回乡退休干部等非农村集体经济组织成员分配宅基地建房。

守住“最后保障线”

“我们明确不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，严禁退休干部到农村占地建房。我们也明确，农民可以依法将合法拥有的闲置住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。”

稍早于“三农”政策通气会，9月16日，在国务院新闻办公室举行的“高质量完成‘十四五’规划”系列主题新闻发布会上，谈及“十四五”期间出台的一系列“三农”政策，农业农村部部长韩俊曾如是说道。

对于这项政策的初衷，韩俊表示，“是为了更好地维护农民的土地和财产权益”。

2025年2月接受新华社采访时，农业农村部农村经济研究中心农地政策研究室主任刘俊杰提到，这些年，在推动乡村全面振兴背景下，社会力量投身乡村建设的热情很高。

据报道，近年来，有些城镇人员和农村居民私下签订协议，私自进行宅基地和房屋的转让和买卖；也有些地方为了让退休干部或返乡入乡创业人员能定居，通过村集体经济组织赋予他们集体成员身份或特殊资格权，使其与村民享受同样的批地建房权利。

“两个不允许”正是在此背景下提出的。

在刘俊杰看来，中央作此要求，主要是考虑到土地是农民的命根子，宅基地是农民赖以生存的根本和“最后保障线”，如允许自由交易，让社会主体下乡，可能导致一些农民在短期利益的驱动下失去土地。明令禁止，意在给农民的权益加上一道“安全阀”，确保他们在现代化进程中不会失去安身立命之本。

事实上，早在今年之前，对于农村宅基地的具体管理问题，2019年最新修订的土地管理法，以及2021年实施的土地管理法实施条例中就曾明文规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”，农村村民如要申请宅基地，“应当以户为单位向农村集体经济组织提出申请”。这意味着只有农村集体经济组织成员，才能提出宅基地使用申请。

不仅如此，南方周末记者还注意到，按照土地管理法的要求，即便身为农村村民，一户也只能拥有一处宅基地。2025年8月，四川南江、海南澄迈等地有村民私下将自己享有的宅基地使用权转让给其他村民，最终双方签署的合同被法院认定为无效。

规范有序盘活

既已通过法律法规进行规范，为何又要通过中央会议和文件三令五申“两个不允许”？前述文章中，刘俊杰给出解释：实际操作中，涉及对宅基地规范管理和有序利用，部分地方对政策的把握不一定准确、到位、全面，重申红线禁区，有助于各地在执行相关政策时更加严格和规范，避免出现政策执行偏差和漏洞。

然而此举并非意味着要将土地资源“封存固化”，其真正目标或是更高水平的“规范有序盘活”。

近期召开的“三农”政策通气会明确，在严守“两个不允许”的同时，各地也要在盘活闲置土地和房屋过程中充分尊重农民意愿，坚持依法依规、因地制宜，确保规范有序。

在接受南方周末记者采访时，上海交通大学安泰经济与管理学院教授陆铭曾指出，近年来，伴随着地区间人口流动规模的不断扩大，我国原有的土地资源配置现状及对应制度，已经无法适应人口和经济活动的空间变动