黄少卿：“制度不适”将是中国转向原始创新的最大障碍丨2025科创大会

黄少卿 上海交通大学安泰经济与管理学院教授

最近的“十五五”规划建议中特别提到，经济社会发展的主要目标之一是科技自立自强水平大幅提高，并且强调基础研究和原始创新能力要得到显著增强。

这样的提法给了我一个启示——中国经济发展所依赖的技术进步方式，可能要由过去的技术追赶转向原始创新。这样的转向当然是有其必要性的。

一是过去一段时间以来，中国经济增速持续下滑，根本原因在于，全要素生产率同改革开放前三十年相比出现明显回落，从1980-2008年间，从大约每年提高4个百分点，下降为每年提高2个百分点。为了保持经济可持续发展，我们必须要提高全要素生产率，这就要实现持续的技术进步。

二是新一轮科技革命与产业变革的历史机遇已经来临。要抓住这一机遇，也必须转向原始创新。当然，这并不意味着我们的技术追赶就没有空间了，只不过因为国际环境发生了变化，学习模仿型技术进步变得日益困难。要从技术追赶转向原始创新，就要求中国政府必须进行基础制度和政策范式的转变，由过去的“追赶型产业政策”范式向“功能型创新政策”范式转变，尤其是要构建新型国家创新体系。

不难理解，如果这一工作能够完成，“十五五”必将成为中国经济发展的分水岭，因为中国技术进步由过去“抄作业”转变成自己“做作业”。要实现这一重大变化一定会面临非常大的困难。而我所要讲的“短板”，恰恰在于，过去的成功经验，过去成功所依赖的制度基础很可能成为转向原始创新最大的障碍。

从“抄作业”到“做作业”

“追赶型产业政策”范式是从20世纪80年代改革开放初期学习东亚“发展型国家”的经验中逐步形成的。这个范式有几个特点。

在产业结构政策上强调发展重点产业，在产业组织政策上强调扶持重点企业，在产业技术政策上强调引进成套设备。在此基础上进行反向工程和改进性试验开发，达到对先进技术国家的技术获取和改良，实现以技术追赶为主要形式的技术进步。也就是我们不用做太多的基础研究，只需要从国外将产品和工艺引入中国，进行反向工程，学习它是怎样做出来的，然后进行改进。

这个“追赶型产业政策”范式的政府的间接行政控制是非常色彩鲜明的——不仅仅要选产业，还要选企业、选技术路线；不仅要选赢家，还要选输家。因此，产业政策和机制之间存在一种张力，产业政策经常压倒市场机制，发挥着资源配置的主导作用。严格意义上来说，它不是规范意义上的市场经济体制。

实施追赶型产业政策所依赖的体制，正是中国改革开放后逐步形成的“包含市场机制的间接行政控制体制”，其中政府和市场的关系一直是政府主导，在政府内部，中央政府和地方政府之间又由于行政性分权形成了“职责同构、权力分享”的政府间组织架构。地方官员被赋予大量行政性资源配置权力，通过绩效导向的机制提供政治激励，并保留了获得地方税收和个人好处的经济激励。这套制度安排非常有利于实现经济追赶，帮助中国在相当长一段时间获得了持续的经济增长。

但到了原始创新阶段，我们必须要从基础科学做起，整个过程必须全部打通。

首先，在基础研究阶段，目的是理解世界的运行规律。在此基础上才能寻找到更加恰当的技术开发方向。举个例子，手机里的GPS定位系统是一项技术，它帮助我们打电话时能准确地找到你要找的那个人，但这项技术开发依赖的原理是爱因斯坦的相对论，因为在大尺度空间里时空是扭曲的，为了准确地把握时间和空间，就离不开爱因斯坦的科学理论。科学知识是纯公共品，它的生产必须依靠政府财政资金的支持，必须依靠科学家利用这些资金在大学里开展研究，这是第一步。

其次，应用研究阶段，关键核心共性技术知识具有准公共品属性，单个企业没能力也没有意愿去做，国外的通行做法往往是依靠行业头部企业组建研发联盟，共同推进这一阶段的开发工作。这些研究如何有效推进、企业之间能否合作起来，决定了这一阶段的研发效率是否足以支撑后端的产品和工艺开发。

再次，试验阶段，其任务主要是从事产品和工艺的设计和开发。这是企业进入市场前端的准备工作，这个环节的研究形成的是私人品属性的技术知识，通常可以申请专利。

最后环节是产品的生产和销售，即产品导入市场，最终被客户接受。

这四个阶段都走完了，才算是完成了“创造性破坏”的原始创新。

今年获得诺贝尔经济学奖的三位经济学家正与此相关。第一位Joel Mokyr教授告诉我们持续的技术进步才是最重要的，人类历史上在五千年前就有技术进步，但是这种技术进步是断断续续的，不可维系的。直到18世纪欧洲出现了科学，帮助我们理解了规律性知识，才使得从事新发明变得容易起来，技术进步才得以持续进行。另两位教授Philippe Aghion和Peter Howitt重新阐述了熊彼特的“创造性破坏”的概念，“创造性破坏”有利于经济发展，它的难点同样在于它的“持续发生”，这不仅要给研究人员经济激励，同时还要确保反垄断和维持竞争秩序，防止成功者阻止下一个颠覆破坏他们技术的人。

制度重于技术

一个国家的原始创新体系是一个复杂的生态系统，其主体包括政府、科研机构和高校、国家工程技术研究机构、研发联盟和企业；其资源包括财政资金、社会公益基金、企业私有资金等资金、科学家、工程师、企业家等人才，以及存量的知识资源等等；其运作机制包括行政协调机制、市场竞争机制、社会公益机制；其政策包括科学政策、技术政策、产业政策、金融政策和教育政策。以上这些都不可或缺……根本任务是要完成前沿的科学和技术知识的生产，并进行产品和工艺的开发，最终把产品导入市场，完成“创造性破坏”的原始创新过程。

要实现原始创新，就要求中国政府从过去实施追赶型产业政策转变为采用功能性创新政策。这个过程一定会出现严重的制度不适应。在我看来，这是中国要变成真正意义的原始创新国家的障碍之所在。

所以，我的演讲题目中的“短板”并不是指某一项具体的技术短板，，我要强调的是，如果有好的制度安排，这些技术短板的克服都是早晚的事情。而前提都在于今天我们必须着手构建有利于原始创新的体制机制。这才是我们当前最大的困难、最值得担忧的地方。

这种转变的制度不适体现在多个方面。首先，将资源转配置到创新活动，会带来传统行业中在位企业的利益损失，这可能既给地方官员带来政治风险，也会导致其蒙受经济利益损失。其次，信息问题将变得严重，包括中央和地方的信息不对称会加大，中央对地方官员的监督能力下降，会导致中央倾向于收回更多地方决策权，而且，新科技革命背景下，官员并不具备正确选择技术和产品路线的信息与能力，从而无限放大其“选择赢家”策略的失败概率。第三，追赶阶段的任务导向型技术攻关模式，无法适用于原始创新下战略目标模糊的颠覆性技术开发。最后，要求地方官员支持企业家进行产品和工艺技术路线试错，而这个过程往往需要一定的时间，这又与地方官员较短的任期存在矛盾。

“制度不适”必然会表现在创新体系的各个具体环节上。

譬如，在科学研究的体制机制上，表面现象是基础研究经费投入不足，2024年中国基础研究经费占R&D经费比重为6.88%，但是多数发达国家在15%-20%之间，而更深层的原因是技术追赶阶段对科学研究不重视，没有有效建立起科学家共同体的考评机制。与此同时，科研经费的分配又过于倾向于所谓学术权威，年轻科学家缺乏基本经费保障，而且，科研人员经费使用决策权和科学研究议题选择权往往受到行政干预。这违背科学发现活动的基本规律。

再如，知识产权的保护不力和信任机制的缺乏，使得我们要依靠研发联盟展开关键核心技术研究并不顺利。此外，行业型组织发展不充分，知识市场发育不够，高校科研成果的转移转让机制不畅通，都极大限制了企业与大学之间，以及企业相互之间的研发合作。

又如，金融体系方面，过去追赶阶段我们依赖于商业银行给企业提供大规模资金，帮助企业进行技术学习实现规模经济。但是，原始创新更需要发展私募股权投资基金。当前，中国私募股权基金的资金多数来自各级政府投资引导基金（母基金）。而获得政府资金的私募股权投资基金往往被政府要求“返投”，甚至拿到资金的企业被要求签对赌协议。运用金融手段，政府官员把选择性产业政策隐藏到金融工具背后，不利于实现原始创新所要求的企业家从不同角度进行技术路线的“试错”。

因此，当前我们必须进行制度改革，来完成新型国家创新体系的建构。

“制度重于技术”，这也是著名经济学家吴敬琏老师二十年前提出的命题。只有构建有利于促进原始创新的一整套制度安排，才能帮助中国把各种技术短板补上，而不是简单的头痛医头，脚痛医脚，什么技术落后就组织人力搞集中攻关。因为进入到原始创新阶段，我们根本不知道未来的短板是什么、在哪里？所以，重启中国的全面改革，按照中央的要求，理顺政府和市场的关系，调整好中央和地方的关系，真正建立起完善的社会主义市场经济体制，才是中国转向原始创新、抓住新一轮科技革命和产业变革机遇的康庄大道。

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