从“社区”改回“村”：区划缘何“逆向”调整？

2025年11月，苏木皋村委会已经换上了新的门头。(南方周末记者李桂|摄)

2025 年11月，内蒙古赤峰市宁城县，寒潮骤至。离宁城县政府不到5公里、正对叶天线铁路的一排低矮平房中，有一处门头上写着汉蒙双语的“苏木皋村委会”。不过，院内公示牌和多份落款为2025年8月的文件却仍称这里为“社区”。

从“社区”到“村”的转变，源自宁城县的区划调整。2025年10月，宁城县民政局公告称“经县政府批准并上报市政府备案”，沙坨子社区改建为沙坨子村、苏木皋社区改建为苏木皋村。

和城镇化进程中常见的“村改居”“撤镇设街”等正向调整不同，宁城县这样的“反向操作”并非个案。据南方周末记者不完全统计，近年来，浙江、黑龙江、湖北、安徽、山东、广东、西藏等地均有类似调整，涉及市、县、镇、街道、社区、村等多个层级。

在浙江大学公共管理学院求是特聘教授、华东师范大学中国行政区划研究中心主任孙斌栋看来，行政区划属于国家治国理政的政治架构，“是很严肃的事”。国家和民政部门一再强调，“行政区划应当保持总体稳定”。频繁变动会带来治理结构、百姓归属、统计口径变化等诸多问题。

尽管如此，仍有地方继续往前冲，也有地方选择往后退。区划调整的“进退之间”，是不同诉求和利益的体现。

“不彻底”

2025年夏天，针对将在2026年春天进行的村委会和居委会换届选举，宁城县有关部门到苏木皋社区调研，赵彩虹由此知道了苏木皋社区将要改建的消息。

赵彩虹是原苏木皋社区党支部书记，2025年10月区划调整后，她继续担任苏木皋村党支部书记。

苏木皋位于宁城县天义镇政府南侧，天义镇是宁城县政府所在地。赵彩虹介绍，苏木皋原本是村级建制，2002年改为社区。此后，苏木皋虽在行政区划上成了社区，但实际运行方式更接近传统农村。

南方周末记者获得的信息显示，截至2025年7月，苏木皋社区常住人口650户，约两千余人，社区管理范围内全部为农村自建房，实际农业人口占比较大，主要收入来源为农业生产、集体经济。

2025年7月，因认为苏木皋社区实际情况“更适合村委会管理模式”“‘村改居’条件已不符合当前发展需求”，苏木皋社区居委会向天义镇政府提出更名申请。

苏木皋更名的诉求，和2002年当地“村改社区”的“不彻底”有关。

2025年11月，天义镇政府一名负责人向南方周末记者介绍，当时部分居民的户籍信息未作变更。“居民的升学、就业、生活保障等，因为户口没有发生变化，待遇也没有任何变化，政策依然按照村在执行。”

在集体经济层面，前述负责人表示，包括耕地等在内，“享受的政策没变化”。赵彩虹也证实，两次改建对苏木皋而言，除了名称、公章和牌子，“所有工作都没有变”。

理论上，村和社区在管理模式上会有较大出入。一名来自中部高校、长期关注区划调整的匿名学者向南方周末记者解释，两者的差异，主要体现在集体土地管理权限上。

村委会拥