无主金融资产或超万亿元，怎么查、谁来管、归何处？

身份不明和沉睡久悬不动的账户有多少，涉及多少金融资产，现实中并无确切答案。

全国政协委员、民革中央经济委员会副主任何杰观察到一种现象：亲属和朋友时常因银行卡太多而忘了有哪些卡，他/她的家人更无从了解其详细金融资产状况。他进而推己及人，随着我国正在经历人口结构变化，这个现象将越来越普遍。他更认为，如果通过专题调研推动相应专项工作甚至专门立法，实际上属于帕累托改进，从国家、从社会，从每个市场利益相关者来讲，都会得到好处，没有一个群体受损。他由此认为，对这个问题进行调研具有非常重要的现实意义。

组建调研小组，选定并联络被调研的农商行、股份行和国有行、寿险公司、券商等金融机构，先后历时两个半月，形成了11000多字的研究报告。

较之全国金融机构数量，此次调研样本量明显不多，但身份不明和沉睡久悬不动的账户数及其涉及金融资产体量依然称得上惊人。

尝鼎一脔。调研组根据调研数据测算，仅银行体系疑似无主金融资产即超万亿元。为何如此之巨？它面临着哪些现实困境？调研组认为境外值得借鉴的经验有哪些？作为调研组负责人，何杰将在2026年全国两会上提交怎样的建议？两会召开前夕，南方周末记者围绕上述问题专访了何杰。

全国政协委员、民革中央经济委员会副主任何杰（受访者供图）

调研金融机构和民政部门

南方周末：调研组根据什么原则选取调研对象？

何杰：一是从居民通常持有的金融资产类别出发，选取相应的金融机构。居民最多的金融资产在银行，其持有保单和拥有证券账户也比较普遍。因此，从全面了解问题的角度，选取了这些金融机构作为主要调研对象。

我们根据金融机构的反馈得知，民政部门与银行业在查询社会救助对象的资产方面已有合作。所以，我们专门调研了民政部门。

二是结合工作经验。事先判断这些金融机构可能在无主金融资产管理方面遇到过相关问题，可提供相关数据和政策建议，具有较大的调研价值。

南方周末：金融机构的配合度高吗？

何杰：对全社会、老百姓和金融机构而言，这个课题都是一个非常有意义而且期待迫切解决的问题。在调研中，大多数金融机构非常配合，认为有利于改善金融业的管理与服务，并动用较多人力调用脱敏处理数据。

南方周末：他们的主要诉求是什么？

何杰：主要有三个方面：一是无主金融资产确实处于立法与行政监管的空白。金融机构希望完善顶层设计和操作指引，提供一个合规管理的明确依据；二是多数金融机构希望减少沉睡账户数量，控制管理成本和账户被滥用风险，部分希望通过收取账户管理年费的方式，逐步消灭小额沉睡账户；三是从加强客户服务的角度，金融机构还希望通过电信运营商联系已换手机号的沉睡客户（利用可用不可见的技术，通过客户的身份证号码即可关联到其正在使用的手机号），激活账户并唤醒沉睡资产的诉求。

银行体系无主金融资产或超万亿元

南方周末：商业银行账户体量庞大。调研不同类型银行后，结果惊人？

何杰：银行疑似无主金融账户的情形分为两类：第一类是身份不明账户。2000年4月，中国人民银行实施存款实名制，公民开立银行账户须提供有效身份证明材料，账户实名制成为一项金融基础制度。但此前开立的银行账户并未全量注销，也并未全量转成实名账户。如，我们调研发现，截至2025年12月末，南方某农商行身份不明客户账户数量为189.4万个，存款余额为13.39亿元，占比0.44%。其中账户权利人80岁以上者共50867户，存款余额6522.24万元，占比0.21%。

第二类是处于沉睡状态的久悬不动金融账户。2003年9月开始实施的《人民币银行结算账户管理办法》规定，银行对1年未发生收付活动且未欠开户银行债务的单位银行结算账户，应通知单位自发出通知之日起30日内办理销户手续，逾期视同自愿销户，未划转款项列入久悬未取专户管理。调研发现，仅2023—2025年，南方某股份制银行分行单位户中久悬户数量分别约4.23万户、4.9万多户、6万多户，其中近半已处于工商登记注销或吊销状态，占该行单位户分别超24.%、26%和30.%；久悬户资产余额总额更高达3689万多元、4414万多元、5653万多元，在该行账户占比均逐年增加。我们按此推算，2025年末，全国单位账户中久悬存款的总额大约近2353亿元。

对于自然人账户，人行未对长期不动户明确详细标准。各商业银行根据自身理解进行排查、催告、唤醒和管控工作。国家金融监督管理总局则将沉睡账户界定为5年以上无主动交易、未欠银行债务且有余额的账户。我们根据某国有商业银行南方某分行数据统计推算，截至2025年末，该分行沉睡账户共130万个，存款规模近13亿元。经过多方努力催告唤醒后，无法有效联络权利人的账户数量仍高达35万个，占比约1.52%，该等账户存款余额3.51亿元，占该分行零售存款总额比例约为1.3‰。

若按该比例推算，2025年三季度末，全国个人沉睡账户约8.62亿户，沉睡存款余额约7961.85亿；经努力无法联系唤醒的疑似无主账户总量约为2.32亿户，疑似无主存款余额约为2158亿元。

一小型商券沉默账户资产达79亿元

南方周末：这么推算，仅银行体系无主金融资产就高达万亿元。保险和券商两个行业的无主金融资产是多一些还是少一些？

何杰：据南方某寿险公司反映，根据《金融监管总局办公厅关于开展人身保险“睡眠保单”清理专项工作的通知》，沉睡保单是指保单产生应领取资金后，客户在一定期间内未向保险公司申请领取，或保险公司按照客户指定的收款账户无法完成支付，且保险公司联系不上客户，导致应领取资金一直留存在保险公司，时间超过1年以上的保单账户。目前，此类保单数量占比约0.2%，满期给付保险金、现金价值或理赔保险金等金额占比约0.05%。这一比例并不低。

证券领域不合格账户和沉睡账户的情况亦普遍存在。我们调研发现，南方某小型券商不合格账户（在实名制之前开立遗留未更新的非实名账户、身份证件升位或过期未更新的账户）数量为2.59万户，占比1.48%，资产2187万元，占总资产比例0.008%；沉默账户（5年内没有任何交易和转账记录的）约8.6万户，占比近49%，涉及资产79.03亿元，占总资产比例2.89%。

由于业绩不佳净值亏损等原因，券商托管的私募基金产品会出现管理人放弃产品而托管机构无法联系管理人的情形。这亦导致托管账户和资产进入沉睡状态。

“中法”链接缺失

南方周末：如此看来，无论在哪个金融行业，这种情况都普遍存在。调研发现的深层次原因是什么？

何杰：主要原因有三个，一是“大法”存在局限性，“小法”治理有限，缺乏“中法”衔接；二是所有权人和继承人缺乏有效渠道查询账户开立情况；三是金融机构缺乏主动查询账户权利人死亡信息的动力和渠道。

南方周末：先从法律角度讲，“大法”有何局限？“小法”治理为何有限？

何杰：金融领域无主财产认定和处置尚无专门立法。

对我国公民私有财产权和继承权的保护，“大法”有规定，已初步构建起了法律保护框架，但对无主财产的治理，存在较大局限性。民法典中相关规定与宪法相衔接，共同构成对公民私有财产权、继承权的法律保护框架。与有主物相区别，民法典将无主物界定为没有所有人或者所有人不明的物。此类物品包括抛弃物、公告期满无人认领的遗失物、无法查明所有权人的埋藏物/隐藏物、无人继承又无人受遗赠的遗产等。民法典第1160条还规定，无人继承又无人受遗赠的遗产，归国家所有；死者生前是集体所有制组织成员的，归所在集体所有制组织所有。

无主财产的认定和受理及判定流程主要根据民事诉讼法第202、第203条和204条规定。

换言之，要将久悬不动账户及其中金融资产认定为无主财产，必须符合民法典的相关定义并遵守民事诉讼法的严格程序。

但我们调研和讨论的无主金融资产则是指“有名义权利人但长期不动，无法确定权利人是否身故及是否有继承人”的情形。因缺乏对无主金融账户和金融资产的界定标准以及可操作的认定流程，实践中鲜有成功案例。

南方周末：针对金融领域沉睡账户的治理，“小法”在哪些方面进行了探索？

何杰：近年来，基于反电诈需要，金融监管部门开展了若干次账户清理工作；从保护金融消费者利益出发，监管部门督促银行和证券公司唤醒沉睡账户、开启小额简易程序，便利继承人的提取手续和流程。

如，2003年开始实施的《人民币银行结算账户管理办法》规定了单位人民币结算账户转为久悬账户的相关规则，但对个人人民币结算账户则无此规定。2020年，国务院牵头打击治理电信网络新型违法犯罪开展“断卡”行动，集中开展个人长期不动户清理工作。

再如，2023年，金融监管总局办公厅下发《关于开展银行“沉睡账户”提醒提示专项工作的通知》，组织开展银行“沉睡账户”提醒提示专项工作，将“沉睡账户”界定为5年及以上未发生主动交易，且账户中有余额的个人银行账户，要求各银行对沉睡账户进行公示和提醒唤醒，取得一定效果。

2021年和2025年，中国人民银行、中国证监会分别发布关于简化已故存款人/投资人的小额遗产的继承手续的通知，明确办理5万元以内的小额遗产继承业务，不再要求进行公证。

南方周末：与“大法”和“小法”链接的“中法”缺失，导致怎样的后果？

何杰：我们认为，由于缺乏“中法”，至少有三个后果：第一，金融机构无可操作性的规则，进而缺乏动力主动作为；第二，所有权人和继承人缺乏查询渠道和操作指引，因而无法及时掌握被继承人金融账户的整体情况；第三，虽然有“大法”和“小法”，但彼此并未进行有效衔接。

同时，上述国家“大法”关于无主财产的定义十分严格，认定程序耗时长、成本高。我们调研发现，实际的疑似无主金融账户和其中存储的财产大多处于久悬不动状态，无法根据民法典、民事诉讼法判断是否无主，也无从开展后续的处置。而上述“小法”，缺乏系统性与权威性，无法解决上述金融机构以及所有权人、继承人的难题。

统一查询系统缺失

南方周末：除“中法”链接缺失外，个人会因什么原因产生“无主金融资产”？

何杰：金融消费者普遍存在多头开户的情况。一旦该金融消费者去世，账户所有权人及其继承人缺乏查询被继承人金融账户的统一渠道，导致账户长期沉睡。

南方周末：目前消费者可在不同金融机构查询自己的资产情况。但对个人金融账户开立和金融资产查询的统一信息系统确实尚未建立。据你们调研，各细分金融领域的统一查询系统进展情况怎么样？

何杰：银行账户统一查询渠道建设已有所探索。如，2015年3月，民政部和中国银监会发文《关于银行业金融机构协助开展社会救助家庭存款等金融资产信息查询工作的通知》，针对社会救助对象的金融资产查核需求，各级民政部门协调建设在个人授权前提下根据身份证号码查询其存款和理财产品的查询系统（只能查本地银行业的信息）。再如，银联基于云闪付平台试点开展已故存款人小额存款查询服务试点。

保险领域统一查询系统建设进展较好。如，组织部门为解决公职人员领导干部个人事项申报问题，依托中国银保信建设了行业统一的保险保单查询系统“金事通”，并在金融监管总局关于人身保险“睡眠保单”清理专项工作部署下，支撑了全国“睡眠保单”信息查询平台的建设和运营。

私募基金领域查询平台建设不统一。如针对私募基金份额的查询，除中基协非强制性地要求备案管理人主动为客户开通托管查询通道（目前账户开通率不足50%），基金销售机构知晓自己数据之外，全国尚未建立统一的查询系统。

南方周末：除了上述两个原因外，实际查询中，存在怎样的操作障碍？

何杰：主要是本人操作的要求，限制了系统查询功能发挥。

除各地民政部门可以在社会救助对象书面授权下查询其账户开立情况及账户中资产余额之外，金融资产账户查询系统通常要求账户权利人本人亲自操作（多因素身份验证，用户名、密码、活体面部识别、声纹识别、短信验证码等）登录查询。当居民身故之后，其合法继承人无法登录有关系统查询其开立的全部账户及其余额、交易记录等相关信息。即使本人操作，失智或失能等无行为能力人也存在相当大的困难。

金融机构无查询渠道

南方周末：金融机构清理这些资产的主动性如何？

何杰：无主金融账户治理难，还有一大原因是金融机构缺乏主动查询账户权利人死亡信息的动力和渠道。

南方周末：成本收益比低？

何杰：具体表现在三个方面：一是金融监管机构没有相关法律权责要求，即没有常态化的清理沉睡账户、治理疑似无主账户和资产的明确要求；二是作为一种稳定的低成本负债，金融资产管理机构没有主动唤醒沉睡资金的意愿。在调研中，金融机构反馈，在询问账户权利人是否仍然生存时，面临家属较大抵触情绪。这导致金融机构主动作为意愿更低；三是金融资产管理机构缺乏权威查询渠道核实。居民身故状态的信息系统在公安部门和民政部门都有保存，其中公安部门的记录较为完整。但是金融资产管理机构无法主动批量查核客户死亡记录，确定久悬不动账户的权利人的生存信息，也无法在确定权利人死亡之后获取其全面合法的继承人信息，难以通知其继承人处理其账户及资产，或者确认无人继承后认定账户或财产无主，只能任由账户和其中的资产持续处于沉睡状态。

境外的三个经验

南方周末：这肯定不是一国一地独有的问题。据你们研究，境外在这方面有什么值得借鉴的经验？

何杰：总结境外发达经济体经验，在无主账户和金融资产的认定、管理和活化运用方面主要有三点特别值得借鉴：一是制定无主财产专门法规；二是设置专门机构和专门账户管理无主财产；三是开发并运营专门信息系统管理和查询无主财产。

南方周末：你们研究了哪些国家和地区在这方面的情况？各有什么比较好的做法？

何杰：美、法、英、日和中国香港等。我们发现，美国各州政府通常运营统一的无主财产认领网站和信息系统，公众可以在其官方数据库网站上输入姓名等信息，查询是否存在属于自己的无主财产，并按照网站提示上传身份证明和其他必要文件进行在线申领，运营方审核后确认归属并支付给权利人。

法国则针对金融无主资金单独立法。法国国会于2014年通过第2014 617号法律。随后，其主要规定被载入《货币与金融法典》。一般按照12个月不动并结合其他标准判断休眠账户。基于不同情形，按照3年或者10年无人认领后，归入法国国家公共托管机构“Caisse des Dépôts et Consignations”（法国信托托管基金）。再经过20年，归国家所有。

法国还成立了名为Ciclade的在线查询平台，由法国存款信托基金（CDC）运营，实现无人认领财产在线管理。公众可通过身份信息在线免费查询和认领财产。截至2024年，该系统累计处理约1289万个账户，已向受益人返还约9.91亿欧元，有效提升了财产归还效率。同时，已归入国家财政的长期无人认领财产总资金，略高于5.5亿欧元。

日本《促进民间公益活动有效利用休眠存款相关资金法》规定，将放置10年以上且符合一定标准的金融机构存款的管理主体由银行变更为政府，用于支持如非营利组织。但权利人任何时候只需准备好相关资料，即可申请取回资产。

英国已通过《2008年休眠银行和建房互助协会账户法案》建立休眠账户制度，后经《2022年休眠资产法案》将适用范围扩大至更广泛的“休眠资产”类别，形成一套逐步扩展的法律体系。依据现行机制，金融机构自愿将符合条件的休眠资产移交至经批准的“休眠资产基金回收计划”。收到资产后，该基金保留足够资金（40%）以应对未来权利人提出的申领请求，剩余资金定期释放至“全英彩票社区基金”，专项用于支持全英国范围的社会及环境公益项目。

中国香港对于识别与界定“无主存款账户”给出了两个定性标准：长期无客户主动交易和经多年合理努力仍无法联系到账户持有人。2021年11月，香港金融管理局通过发布监管通函，要求认可机构对长期休眠账户采取风险为本的处置原则。金融机构需定期审查账户、更新联系信息，并尝试联系户主；若无法联系，应通过香港入境事务处生死登记册核实户主状态，协助资产归还合法继承人。但对于符合特定条件（如户主年满90岁、账户余额超1万港元、休眠超10年）的账户，并未创设统一的行政收归程序，强制统一移交政府，而是鼓励机构基于自身商业运营考量聚焦资源优先处理。根据《遗嘱认证及遗产管理条例》区分了小于500港币和大于500港币的余额处理流程，如最终为无主财产，可以转为香港特区政府收入。

立法界定标准和管理方式

南方周末：基于境外经验，针对国内现状，你们建议制定《无主金融资产管理法》。如果立法，它的核心内容应包括什么？

何杰：我们认为，《无主金融资产管理法》应包括四项主要内容：一是明确无主金融资产的界定标准和管理方式。纳入单位和个人账户两类账户，并界定无主金融资产的认定标准，包括账户长期不动（如连续5年以上无交易）、经金融资产管理机构尽力催告（如公示公告1年）后单位账户未销户并转移资金、个人账户无人认领或继承，通过民政、公安部门核实持有人身故且无明确继承人，则将该等财产每年一次作为疑似无主财产划转或非交易过户至统一管理机构。

鉴于无主财产呈现大量小额账户的特征，根据国际经验，其中70%可以用于公益项目支持等用途。接受申请后，委托民政部慈善组织用于社会公益等支出用途，30%作为准备金兑付。如20年后没有继承人主张所有权，则作为无主财产归为国家所有。确定纳入该法管理的金融资产包括银行存款、证券资产、保险保单资金、私募基金份额等。

二是明确无主财产的管理主体和管理职责。建议在民政部门设立国家级专门机构统一托管无主财产，承担对接金融机构、接收划拨资产、受理项目申请并划拨款项、核实并退还申请权利继承人款项等日常管理工作，并制定相应规章委托专业机构管理备付资金。

三是赋予金融资产管理机构对无主资产管理职责及必要授权。明确金融资产管理机构对于无主金融资产的管理主体责任。如，授权金融资产管理机构单独或批量向民政、公安部门查询账户权利人生存状态和继承情况；针对沉睡账户合同签订时条款不完善的问题，可以适当地豁免知情同意和明确授权的法律义务。

四是加强公民遗产管理教育，提升生前规划意识与能力。如，要求金融监管部门、民政部门和金融资产管理机构加强公民遗产管理教育，开展“居民金融素养提升工程”“养老反诈”“普法宣传”等专项行动。

应优先启动专项行动

南方周末：立法是一个漫长的过程。眼下应做好或者说可以做好哪些工作？

何杰：当前可以开展以下两项工作：一是开展无主金融资产清理排查专项行动。随着老龄化社会和少子化趋势愈加深入，无主金融资产管理工作的重要性和显著性将不断凸显。作为短期应对策略，建议开展无主金融资产清理排查专项行动，具体由人民银行牵头，结合排查财产的特点和范围，联合金融监管总局、中国证监会、公安部门、民政部门等相关部门以及电信运营商等支持单位，摸排全国金融银行账户、保险账户、私募基金账户、公募基金账户等“无主财产”的全量数据和潜在线索，将排查情况反馈至立法工作。与此同时，修订金融账户管理行政规定。现行的银行账户开户管理限制失之过宽，建议在账户管理规定中适当进行数量上的规范，从源头上减少账户管理的难度和滥用。

二是建设金融资产查询和所有权请求等服务系统。建议由国务院办公厅统筹，民政部主导，整合中国银保信、中国结算等主要的金融账户和金融资产登记和归集系统信息，为账户权利人和继承人在国家政务服务平台框架下开设“无主财产信息查询”专项窗口，便利一站式查询各类疑似无主的金融资产。同时，便利合法继承人在20年内提起所有权主张，取回合法继承的资产。