稳字当头，何以“以进促稳”？｜政府工作报告解读

2026年3月5日，十四届全国人大四次会议在京开幕。《政府工作报告》与《国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要（草案）》摘要同时亮相。作为“十五五”开局之年的施政纲领，报告不仅划定了2026年的经济航向，更揭示了中国经济从“速度优先”向“质量优先”切换的深层逻辑。

从“提振消费”向“扩大内需”的战略深化，从传统产业升级到未来产业的前瞻布局，政策端正以前所未有的系统性推动结构优化。在财政温和扩张与货币适度宽松的宏观定调下，一般公共预算支出规模首次触及30万亿元，新型政策性金融工具规模亦显著扩容。经济增长目标定为4.5%—5%，并明确提出“在实际工作中努力争取更好结果”。在国内外复杂多变的环境下，这一务实且富有弹性的目标释放了怎样的信号？

围绕两会传递的宏观信号与政策逻辑，南方周末新金融研究中心就“十五五”时期的经济新动能专访了中信证券首席经济学家明明。明明曾任职于中国人民银行货币政策部门，是2026年1月19日国务院总理座谈会上九位发言代表中唯一的市场分析人士。带着“从会议室到人民大会堂”的观察视角，他对此次两会传达的宏观定力有自己的解读：4.5-5%的增长目标并非简单的增速让步，而是一种“以进促稳”的战略选择——通过主动的增速管理，为结构调整、风险出清和动能转换留出战略空间，最终实现更高质量、更可持续的增长。

中信证券首席经济学家明明。（受访者供图/图）

给经济留出“跑道”

南方周末：应如何解读今年政府工作报告中经济增长目标的设定？这一目标与2035年远景目标所需的增速之间衔接关系如何？

明明：2026年政府工作报告将经济增长目标设定为4.5%—5%的区间，这一安排既体现了“十五五”开局之年的积极进取，又为高质量发展预留了空间。

实现2035年人均GDP翻一番、达到中等发达国家水平的远景目标，需要“十五五”期间保持年均4.17%左右的增速。今年的目标底线（4.5%）已高于这一均值，确保了2035年人均GDP达到中等发达国家水平的目标能够顺利实现。

南方周末：31个省份加权平均目标较上年也下调0.2—0.3个百分点。结合来看，这是否意味着对潜在增长中枢下移的确认？

明明：这一调整并非单纯确认潜在增速下移，而是“十五五”开局之年的主动战略选择。旨在为调结构、防风险、促改革留出空间，引导资源向新质生产力、科技创新和高质量发展倾斜，为后期更好发展打牢基础。

一方面，把目标区间化，本身就是在给经济留“跑道”——允许政策在稳增长之外腾出手来处理结构性问题；另一方面，“努力争取更好结果”的表述，明确了目标的性质是“下限+上冲空间”，而不是“压力型指标”。

“全国一把尺子”的竞速弱化

南方周末：经济大省（如广东设为4.5%—5%、浙江设为5%—5.5%）被要求挑大梁，而部分化债重点省份目标下调幅度更大。这种差异化目标设定将如何影响区域经济格局？

明明：这种差异化设定旨在构建“压舱石+新引擎”的区域经济新格局。经济大省被赋予“挑大梁”的重任，通过保持较高增速目标来稳定全国经济大盘，并利用其产业基础优势率先发展新质生产力，成为高质量发展的主引擎。

而化债重点省份则被允许适度下调目标，旨在为化解存量债务、推动产业转型留出空间，避免因盲目追求速度而积累新的风险，为未来可持续发展夯实基础。

大省要靠产业与创新“顶上去”，化债省份要先把风险“压下去”。这种“有快有慢、有进有退”的安排，体现了“稳中求进、以进促稳”的宏观调控智慧。

破局有效需求不足

南方周末：3月5日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要（草案）》摘要与市场预期存在哪些差异？你认为哪些新的增长极或改革红利最值得市场和公众关注？未来五年，哪些行业更可能持续创造就业、利润与税收？

明明：与市场预期差异主要体现在增长目标务实化和产业布局更聚焦。最值得关注的增长极是未来能源、量子科技、具身智能等未来产业。新技术扩散可能更快落地到产品与服务。

改革红利则在于统一大市场建设与财税金融协同，降低交易成本、降低企业“跑手续”的摩擦，通过制度型开放激发内生动力。

南方周末：你曾深入分析过“有效需求不足”的结构性特征，并强调需要“分类施策”。当前形势下，结合两会代表委员的热议，你认为破解需求不足，应当从哪些关键领域“多措并举”？

明明：供给端，要优化“两新”政策实施机制。安排2000亿元超长期特别国债支持大规模设备更新、2500亿元支持消费品以旧换新，以优质供给创造新需求，这不仅是简单的补贴延续，更是通过1000亿元财政金融协同专项资金运用贷款贴息、融资担保等金融工具杠杆，将政策触角从单纯的消费补贴延伸至信贷支持，显著降低居民和企业的消费成本。

需求端，要实施城乡居民增收计划，聚焦低收入群体增收及财产性收入增加，完善社保体系，让居民“能消费、敢消费”。同时，要激发民间投资活力，拓展文旅、康养等服务消费新场景，畅通国内大循环。

财政与货币政策协同发力

南方周末：在地方化债周期下，财政空间如何打开？超长期特别国债是否会成为“十五五”期间的常态化融资手段？

明明：报告明确一般公共预算支出规模将首次达到30万亿元，比上年增加约1.27万亿元。这标志着在地方化债周期下，财政空间正通过“中央加杠杆”的模式有效打开。

中央层面的积极发力主要体现在两个方面：一是超长期特别国债拟发行1.3万亿元，其中8000亿元用于“两重”建设（国家重大战略、重大工程），2500亿元用于消费品以旧换新。这表明超长期特别国债在“十五五”期间已基本确立为常态化融资手段。二是新型政策性金融工具新增发行8000亿元，较上年增加3000亿元。这些资金精准投向“两重”建设和“两新”领域（新质生产力、新型消费），不仅能直接拉动有效投资，更将发挥杠杆效应，带动更多社会资本参与，成为破解投资增长放缓的关键抓手。

南方周末：在全球利率环境复杂多变的2026年，国内降准降息的空间还有多大？政府工作报告将货币政策的表述从去年的“适时”调整为“灵活高效”，这一措辞变化释放了怎样的信号？

明明：今年货币政策一个细微但重要的变化，是表述从“适时降准降息”转为“灵活高效运用降准降息等多种政策工具”，并把“物价合理回升”写进重要考量，同时提出“降低融资中间费用、促进社会综合融资成本低位运行”。这标志着货币政策操作从“被动应对”转向“主动管理”，基调更加积极。

结合当前金融机构法定存款准备金率，降准仍有空间；美联储降息周期减少了外部约束，银行净息差企稳也为降息创造了条件。

预计2026年或有1—2次降息各10bp以及1次降准50bp左右的空间，旨在保持流动性充裕并促进社会综合融资成本低位运行。

南方周末：考虑到2026年全球供应链格局可能进一步碎片化，外需贡献度有何影响？

明明：伴随美国高关税和欧美经济增速放缓对全球贸易的影响，外需对经济增长的贡献趋于减弱。但是，也应看到，我国出口方向和出口产品结构多元化的正面效果，出口的韧性仍在。同时，经济工作重心也将更多转向内需驱动，旨在通过扩大国内有效需求来对冲外部冲击，确保经济在复杂国际环境中保持稳定增长。这正是今年政策部署的前瞻性所在——通过“以进促稳”的国内大循环建设，增强经济发展的自主性和可持续性。