数字、排序、表述：变化中的政府“花钱学”| 政府工作报告解读

2026年3月5日下午，十四届全国人大四次会议青海团召开全体会议，审议政府工作报告。（南方周末记者韩谦|图）

“从最坏处打算，向最好处努力。”

2026年3月5日上午9时，十四届全国人大四次会议在北京开幕。国务院总理李强在作政府工作报告时，用这句话总结过去一年的不易。

“从最坏处打算是底线思维，是对最不利的困难、最严峻的挑战的应对，但我们也要积极有为，争取最好的结果。”全国政协参政议政人才库特聘专家、财政部财政科学研究所原所长贾康注意到，此次政府工作报告整体上延续了早前中央工作的精神，即“既要看到进步，肯定成绩，也要正视困难、不讳言困难”。

压力、挑战、不确定性……南方周末记者注意到，从“十四五”开局的2021年开始，整个“十四五”期间，面对新冠肺炎疫情蔓延、持续、变化，国际经济复苏乏力、政治形势复杂多变，基层财政收支矛盾、房地产市场风险、中小金融机构风险等诸多现实问题，每年的政府工作报告中都曾写入类似表述：直面困难、竭力工作。

站在“十五五”规划的开局之年，贾康认为，除了对过去一年工作情况的表述更加鲜明，今年政府工作报告给人留下的最深刻印象，还是“务实”。

而从具体内容来看，相较于“十四五”期间发布的5份政府工作报告，南方周末记者注意到，从赤字率、经济增长目标设定、工作重点排序等多方面来看，许多工作已然发生变化。

“2.8%”到“4%”

如果用一个数字来观察过去五年中国政府宏观调控思路的演变，2025年政府工作报告中提到的“4%左右”的赤字率必然绕不开。

2022年，面对“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重经济压力，政府工作报告中提出，要将赤字率从上一年的3.2%左右，调整至2.8%左右，“以增强财政的可持续性”。此后的2023年、2024年，赤字率一直保持在3%以上。2025年，直接跃升至4%左右。

财政赤字，意指财政支出总量超过财政收入总量的部分，它与国内生产总值（GDP）之间的比率即为赤字率。

政府工作报告显示，2021年至2025年间，随着赤字率调整，财政赤字规模从3.57 万亿元短暂下降为3.37万亿元，随即逐年增至5.66万亿元。与此同时，2023年开始，中央宣布连续三年发行特别国债，规模分别为2023年1万亿元、2024年1万亿元、2025年1.3万亿元。

上海金融与发展实验室首席专家、主任曾刚向南方周末记者回忆，2025年初，政府工作报告提出要将赤字率提高至4%左右，同时配合更大规模的政府债券安排，被普遍解读为“更加积极”的财政取向，意在扩大有效需求、增强重点领域保障并提振信心。该实验室是经上海市人民政府批准设立的非营利性高端金融智库。

从过往一年的表现来看，曾刚认为，“政策托底与逆周期调节