连续四年被提及，这一风险为何今年被频提四次？| 政府工作报告解读

在连续三年被提及之后，地方中小金融机构风险化解议题再度被高频提及。

2026年3月5日，十四届全国人大四次会议开幕，在作政府工作报告时，李强总理四次提及地方中小金融机构风险化解问题，指出2025年“一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展，高风险机构数量大幅下降，风险化解成效明显”，但地方中小金融机构风险仍然是与房地产风险、地方政府债务风险并提的三大重点化险领域，是“十五五”期间需统筹推进的重大战略任务之一。

尤为值得关注的是，政府工作报告所列的2026年十项主要工作任务中，两项任务提及中小金融机构风险化解和处置，包括深入推进地方中小金融机构减量提质，以及充实地方中小金融机构风险处置资源和手段。

南方周末新金融研究中心研究员对过往5年的政府工作报告进行比较发现，“中小金融机构风险”自2023年首次在政府工作报告中被提及，此后每年均有出现，出现频率也逐年增加，至今年已增加至4次。

对这一风险为何如此重视？化险已进入怎样的阶段？南方周末新金融研究中心研究员深度研调，并访谈多位金融业资深人士和金融界专家学者。调研结果显示，中小金融机构风险化解工作自2024年骤然提速，2025年全年处置的中小金融机构数量超过前20年（2004—2024）的总和。但中小金融机构风险具有长期性、系统性，且与地方债务、房地产风险交织关联，因此化解该风险是一场持久战。

与此同时，中小金融机构作为普惠金融主力军，风险化解关乎经济转型和民生保障。因此，2025年后，国家强调“一体推进”风险处置和转型发展，并非中小金融机构数量的简单减少，而是“标本兼治”，通过市场化、法治化手段进行一场结构性重组，提升中小金融机构的服务能力和竞争能力，最终迈向高质量发展。

3月6日，中国人民银行行长潘功胜在十四届全国人大四次会议经济主题记者会上表示，人民银行支持配合金融监管部门和地方政府，综合运用在线修复、兼并重组、市场退出等方式，推动中小金融机构改革化险，高风险中小金融机构数量较峰值下降一半。

连续提四年，今年提四次

每年的政府工作报告是当年中国经济社会运行的总纲领和总路线图，是全年最权威系统的政策文件，也是宏观研究的起点和锚点。对历年政府工作报告的关键词进行跟踪研究分析，可以在更长的历史坐标系中读懂中国政策主线、经济重心、风险底线、长期战略的演变，把“政策语言”变成可量化的趋势分析。

南方周末新金融研究中心研究员翻阅自1975年以来近50年的政府工作报告发现，“风险”一词最早出现在1985年政府工作报告中，“金融风险”则首次出现在1996年，并于1999年后成为每年政府工作报告必然提及的关键词。

从应对“金融风险”的伴生词演变发现，1999—2000年是“防范”，2001—2003年是“防范和化解”，2004—2005年又变回“防范”，2006年虽然仍是“防范”，但“金融风险”首次变成“系统性金融风险”；2007—2008年，“系统性”从“金融风险”前面消失，但“防范”的后面增加了“化解”；2009年政府工作报告中，“金融风险”短暂消失；2010年政府工作报告提出“防范各类金融风险”；2011年，“系统性”卷土重来，从此成为每年政府工作报告中与“金融风险”同时出现的固定搭配。

2013年，“守住不发生系统性和区域性金融风险底线”的表述首次见诸政府工作报告，并在此后3年成为政府工作报告的常见语；2017年，“金融风险”前面的各种关键词全部消失，且出现频率骤减至2次；但仅过了1年，2018年，“守住不发生系统性风险底线”再度出现，被2次提及。

2019年，“防范和化解”与“系统性”首次同时出现在政府工作报告与“金融风险”相关段落中；2020年，“金融风险”虽只出现1次，但首次在其前面出现了“重大”；此后的2021—2023年，“重大”与“守住不发生系统性风险底线”一样，成为政府工作报告中与“金融风险”同时出现的伴生词。

2024—2025年政府工作报告中，“金融风险”出现的次数大幅减少，且“重大”与“金融风险”渐趋渐远；在最新一期的政府工作报告中，虽29次出现“重大”，但与其伴生的是成就、活动、技术、战略任务、工程等关键词，无一处与“风险”相关。

查证发现，2023年政府工作报告首次提及“中小金融机构风险”。该报告在肯定2018—2022年“平稳化解高风险中小金融机构风险”同时，也指出“一些中小金融机构风险暴露”。2024年政府工作报告3次提及“中小金融机构风险”，并首次将其与房地产、地方债务并列，首度提出“标本兼治”化解风险，并要求“稳妥推进”一些地方的中小金融机构风险处置；

2025年政府工作报告，首次提出了“市场化、法治化”的中小金融机构化险原则，并首次绘制“一体推进”风险处置和转型发展的路线图，要求“综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式分类化解风险；完善中小金融机构功能定位和治理机制，推动实现差异化、内涵式发展”。

南方周末新金融研究中心研究员发现，过去四十多年，在中国经济腾飞和社会转型的历史大潮中，经济金融领域的风险和隐患客观上长期存在，而国家对于这些领域的风险意识、风险认知和风险管理水平也在同步提升。政府工作报告中“金融风险”的词频变化，某种意义上也折射出不同历史阶段“金融风险”的类型、强度、处置手段及处置效果等诸多重要信息的演变过程。而政府工作报告连续4年明确提及的“地方中小金融机构风险”，恰是当下金融领域最为重要的风险防控核心命题。

化险实效明显，但仍需攻坚

2026年政府工作报告明确指出，2025年“一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展，高风险机构数量大幅下降，风险化解成效明显”。眼下中小金融机构的真实情况究竟如何？

银行业是地方中小金融机构的主力，数量和资产规模占比均超过9成。中国人民银行发布的2025年度金融稳定性报告显示，截至2025年9月，全国3936家银行中，357家被划为“高风险”类别，较2023年增加20家；其中农商行、村镇银行占比达96%，少数为城商行。而企业预警通最新数据显示，截至2026年2月末，已批复注销的各类银行业机构达1025家。其中，仅2025年一年，全国各地批复注销的银行业机构多达521家，超过2004—2024年批复注销银行业机构的总和。

已注销的1025家银行中，批复合并、批复解散、工商注销3类状态的银行机构分别为356家、448家和221家，占比分别为35%、44%和22%。

中国首席经济学家论坛理事、青岛银行首席经济学家刘晓曙在接受南方周末研究员调研时指出，2024年至2025年间，银行因兼并重组等方式减少超过500家，超过此前七年的总和，主要集中在农村金融机构。参加存款保险的金融机构数量从2024年末的3761家降至2025年末的3112家，减少了649家。这些数据可与政府工作报告、央行行长潘功胜记者会发言及央行报告相关内容相互印证。

保险业的化险处理方式则与银行业存在明显差异。截至2025年末，共有19 家寿险公司和3家中小财险公司无法按时披露偿付能力报告。

这些尚未披露偿付能力报告的保险公司均处于不同程度的化险中，但不同机构进程不一。保险业在中小机构风险化解过程中普遍采取“一司一策”的定制化方案，即在原风险机构被接管的情形下，由新设或指定主体承接其业务、资产与负债，使得保险业务牌照总量不减少。例如，华夏人寿、天安人寿及天安财险虽被依法吊销保险业务牌照，但分别由瑞众人寿、中汇人寿及申能财险承接相关业务，实现了风险隔离与业务延续，但保险牌照数量总体保持不变。

从保险业现有化险案例来看，保险保障基金发挥了重要作用。保险保障基金通过受让股份、增资扩股等方式直接向问题机构注入资金，以稳定公司基本面。对于风险过高的机构，保险保障基金通常会牵头注资新的承接主体，以保护保单所有人的合法权益，同时为后续引入战略投资者、实现市场化退出铺路。截至2025年末，保险保障基金共参与8家问题保险机构的风险处置，共计出资超千亿元。

“当前地方中小金融机构化险已进入减量提质的深化阶段。”刘晓曙表示，从高风险中小金融机构的出清规模看，弱质机构的退出节奏明显加快。但与此同时，各地区之间的化险进展并不均衡。他指出，省联社改革已在多地落地，辽宁、四川、广西、海南等地省级机构陆续组建开业，改革框架基本成型。但东北、西北部分县域的村镇银行和农信社，仍处于深度处置阶段。

“目前，地方中小金融机构出清进入收尾与提质并重阶段，多数省份实现高风险机构动态清零，县域村镇银行、小型农商行的历史遗留问题处置进入攻坚。”中国邮储银行研究员娄飞鹏接受南方周末研究员调研时表示，地方中小金融机构风险影响总体可控但存在结构性分化，风险易向区域实体经济、地方财政传导，冲击普惠金融服务能力。

该风险影响究竟有多大？刘晓曙指出，地方中小金融机构风险的最大特点在于量大面广、单体偏小，但累加起来的影响不可忽视。“金融风险有传染性和系统性，一旦处理不及时，就可能从局部扩散到全局。”地方中小金融机构覆盖大量县域和农村地区，是“三农”和小微企业融资的主要渠道。一旦风险集中暴露，直接冲击的是这些群体的金融服务，间接引发的可能是区域性信用危机等问题。

上海金融与发展实验室首席专家主任曾刚也对南方周末研究员表示，地方中小金融机构风险影响深远，其深耕县域和三农、小微领域，风险易传导至区域经济，叠加资产质量承压、净息差收窄等问题，还会削弱金融服务实体经济能力，甚至引发局部金融市场波动。

为何不能“一刀切”

既然尾部地方中小金融机构风险隐患尚需攻坚，为何不能将“高风险”中小金融机构“一刀切”出清？

受访专家学者均表示，中小金融机构虽然长期、普遍存在治理薄弱、管理不善、股权结构混乱等问题，短期内难以根治，但他们是金融体系的“毛细血管”，在服务经济社会发展中发挥着积极作用，直接关系基层金融稳定与实体经济供血。

最新数据显示，2025年末，中资中小型银行人民币存贷款余额分别超过150万亿元和130万亿元，占比分别达46%和47%。其中，城市商业银行和农村金融机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农信社和新兴农村金融机构）为主体的地方中小银行总资产规模约127万亿元，占全部中小银行总资产规模的逾6成。但尾部风险类地方中小金融机构总资产尚无公开数据。

“地方中小金融机构风险化解具有长期性。”刘晓曙、娄飞鹏等受访专家学者均认为，部分机构多年积累的历史包袱需要逐步消化，这决定了政策必须持续发力。

“正是因为地方中小金融机构风险的化解是持久战，且与地方债务、地产风险关联，才被连年写入政府工作报告。”曾刚表示，“地方中小金融机构作为普惠金融主力军，其风险化解还关乎经济转型和民生保障，同时行业仍存高风险机构处置、资本补充难等待解问题，因此不能以简单方式实现风险出清。”

如何出清？政府工作报告提出，“一体推进”地方中小金融机构风险处置和转型发展，强调“坚持市场化法治化原则，有序推进高风险机构处置”。招联消金首席经济学家董希淼对南方周末新金融研究中心研究员称，政府工作报告再次强调“一体推进”风险处置和转型发展，既体现党和国家对化解中小金融机构风险的重视，又突出下一阶段中小金融机构转型发展的重要意义。“‘一体推进’并非中小金融机构数量的简单减少，而是通过市场化、法治化手段进行一场结构性重组。”

董希淼还表示，既要有效化解风险，又要加快转型发展，提升服务能力和竞争能力，这是一个“先治标，后治本”、最终迈向高质量发展的过程。当前，高风险机构的数量压降已取得显著成效，为转型发展进一步深化奠定了基础。下一步政策的重点应从“量”的调整，更深层次地转向“质”的提升。中小金融机构转型发展能否成功，关键在于能否通过完善治理激发出内生动力，以及能否在整合资源、稳健发展的同时，高效、精准地满足实体经济的多元化金融服务需求。

分类施策与模式优化

如何“一体推进”？在2025年提出“综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式分类化解风险”基础上，2026年政府工作报告进一步提出“充实地方中小金融机构风险处置资源和手段”，包括“坚持市场化法治化原则，有序推进高风险机构处置”“多渠道加大资本补充力度”等。

南方周末研究员综合中金公司和国信证券等多家券商研报，并结合国家金融监督管理总局及地方金融监管部门披露信息发现，当前银行类地方中小金融机构风险化解主要依赖四大“工具”，且这些工具在实际操作中往往被组合使用。

一是“自上而下”模式。近年来动作最大、影响最深远的化解方式。通过将省联社改制为省级农商银行、农商联合银行或金融控股公司，理顺股权结构，增强省级机构对基层农信机构的资本补充和风险处置能力。

二是“精准滴灌”模式。针对风险暴露最为集中的村镇银行，监管机构主推“主发起行增持、吸收合并或改建为分支机构”。

三是“外部输血”模式。面对部分中小银行内源性资本补充乏力的情况，通过发行地方政府中小银行专项债，辅以地方资产管理公司剥离不良资产，为其提供真金白银的缓冲垫。

四是“市场化出清”模式。鼓励资本实力强、公司治理优的大型城商行或农商行，跨区域并购高风险的中小机构，将先进的管理经验和风控体系整体输出。

保险类风险机构的化解则基本是“一司一策”，即在原风险机构被接管的情形下，由新设或指定主体承接其业务、资产与负债。其中中国保险保障基金和地方国资、实力保险机构等成为承接主力。

2026年出清方式还会有哪些创新？曾刚表示，2026年的出清方式将更趋创新，一方面会优化市场化处置手段，创新资本补充工具，拓宽永续债、二级资本债发行渠道，探索专项债注资新模式；另一方面会强化科技赋能，搭建征信平台提升风控能力，同时实施分类监管，对优质机构给予定向政策支持，结合兼并重组与市场化退出，实现风险精准化解。

“未来出清方式的创新空间主要体现在以下四个方向。”刘晓曙表示，一是国有大行直接收购承接模式，二是探索“区域联动出清”模式，三是“监管沙盒”引导弱质机构有序退出模式，四是数字化赋能与平台化整合模式。其中，国有大行直接收购承接模式已有多个成功经验。

他举例称，2025年10月，工商银行正式收购承接锦州银行全部资产、负债、业务和人员，是大型商业银行首次直接承接一家独立运营的城商行全部法人实体，标志着大行从“被动受托”向“主动并购”的角色转变。这一“锦州模式”正在从个案向可复制经验延伸。与此同时，2025年农业银行承接吉林农信系统部分机构，也是大行参与农村金融机构改革的首次新探索。这一方向的实质，是运用投行化并购手段，利用大行的资本实力、风控体系和品牌信用，系统性输出给高风险中小机构。

娄飞鹏也认为，出清方式创新将聚焦分类施策与模式优化，省级农商行整合提速，“村改分/支”成村镇银行主流路径，探索“破产重整+新设承接”“跨省协同处置”，并强化多渠道资本补充与不良资产证券化。他建议，要做实风险排查，精准分级，“一行一策”制定处置方案；更要深化不良处置，组合运用核销、转让、证券化等手段。

实现可持续经营

出清不是终点，如何让留存下来的机构真正具备可持续经营能力，才是下一步的主要任务。

刘晓曙指出，大型商业银行在中小金融机构化险工作中的角色正在发生转变。从过去主要通过委托托管、注资援助等方式被动介入，逐渐转向以市场化方式主动参与并购重组，运用投行化手段直接收购、合并或参与重组高风险中小机构。工商银行收购锦州银行和农业银行承接吉林农信机构的共同点是：大行以资本实力、成熟的风控体系和品牌信用为支撑，系统性解决了被收购机构长期积累的治理缺陷和资产质量问题，同时确保存款人权益和区域金融服务不中断。

他认为，“大行参与这一过程的重点，在于把商业逻辑和政策目标结合起来。并购对象应有清晰的资产评估和处置方案，风险敞口要可量化、可承接，不能简单地行政撮合。此外，大型商业银行在收购后，整合能力也是关键，包括人员安置、业务迁移、系统对接等，都需要充分准备，特别是要通过统一风险管理架构、输出成熟的治理和内控体系，实现‘风险出清+能力提升’两位一体，避免简单‘托管式’延后风险。”

刘晓曙进一步指出，中小银行需从两个方向自我强化。一是做好差异化定位。中小银行的生存空间在于大行覆盖不到或不愿深耕的细分市场，比如县域“三农”、本地小微、特定产业链等。规避同质化竞争，明确服务对象和产品边界，是避免被动出清的根本。二是强化公司治理。历次中小银行风险事件的背后，几乎都有股权结构混乱、大股东干预经营、内控失效等问题。落实股东资质管理、强化董事会独立性、完善内部审计和风险文化建设，是中小银行防范风险的根本措施。

除了银行业主体，还有哪些重要的外在因素影响地方中小金融机构的可持续经营？中国首席经济学家论坛研究院院长、中欧陆家嘴国际金融研究院高级学术顾问盛松成向南方周末研究员表示，“当前以城商行和农商行为代表的地方中小金融机构在经营业绩和资产质量方面仍然承压，这主要受区域经济波动影响，也与地方中小银行综合服务能力较弱、盈利模式单一有关；同时，涉及中小金融机构的监管政策差异化设计不足，协调性也有待加强”。

他为此建议，防范化解中小银行风险需政策持续予以规范和支持，一是将中小银行纳入央行在特定情景下提供流动性的机制性安排，进一步缓解流动性分层，改善货币政策传导；二是实施适度宽松的货币政策宜统筹考虑中小银行风险，进一步降低中小金融机构法定存款准备金率下限；三是构建更具弹性与协同性的制度环境，对深耕本土、服务“三农”、服务小微企业等成效显著的区域性银行，通过在业务准入、产品创新、存款准备金率、再贷款再贴现等方面给予更多定向支持，引导区域性银行开展错位竞争，减少同质化竞争。