土地确权纠纷拉锯十几年，不能只靠打官司解决

2026年4月16日，黑龙江省双鸭山市的种植户在春耕。图文无关。视觉中国图

开荒种地几十年，却突然被告知赖以谋生的土地“权属不清”，这仍是今天不少农民难以理解的现实。

2012年12月29日，黑龙江省同江市人民政府发文称，为规范土地资源管理，对全市农村集体经济组织农民家庭承包经营的耕地收取国有土地（租赁）费，收费标准为每亩60元。

这一规定来得有些突然，当地不少农户难以理解和接受：自己开垦、耕种了几十年的集体土地，一夜之间被认定为国有土地，并需要交纳租赁费。

自2014年起，来自同江市6镇4乡的千余农户与同江市人民政府打起官司，一直纠缠到今天。

从东北垦区到南方乡村，从“谁开荒谁受益”的历史惯例，到国有、集体土地之间的权属争议，围绕土地的纠纷从未停歇。据公开报道，在黑龙江、内蒙古、广西等地，一些土地争议持续时间长达十余年甚至数十年。

土地确权为何如此难，围绕此问题，南方周末记者邀请清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明、北京广盛律师事务所律师董鹏展开讨论。

土地归谁，为何各说各话

南方周末：土地权属争议在许多地方都存在，为何一块地，会出现“各说各话”的现象？

蔡继明：这类问题不能脱离中国土地制度的历史沿革来看。

具体来说，1954年宪法颁布时，农村土地（包括荒地）基本上都属于农户私有；即便在人民公社化后（即在1962年《农村人民公社工作条例修正草案》颁布后），荒地也并非全部归国家所有，在不破坏水土保持，不破坏山林，不破坏草原的条件下，生产队有权在本队范围内，开垦荒地、经