中国人民大学教授叶裕民：村改与市民化相向而行，需要“一把手工程”

2026年7月13日，国务院批复《扩大消费“十五五”规划》，提出稳步推进城中村、危旧房和城镇老旧小区改造，住房消费首次被列为大宗耐用商品消费首位。这一政策落地不久前，5月22日国务院印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》，明确由常住地提供基本公共服务。这一举措被视为“公共服务随人走”的历史性突破。其中，住房供给是常住地基本公共服务中最基础、也最紧迫的一环。

在广州黄埔区新溪村，村民自主选择已建成的小户型回迁房，70平方米以下户型出租率超八成；番禺区里仁洞村回迁后小户型全部租罄，预计全部建成使用后，这里将承接相当于原有80%的流动人口规模。这些探索正试图破解一个困局：城中村改造如何从空间腾挪转向包容性增长，让更多人共享城市更新的果实？

作为中国人民大学公共管理学院二级教授、自然资源部《全国国土空间规划纲要（2020-2035）》编制专家，叶裕民深耕市民化研究三十余年、城中村改造研究十余年。她指出，传统排斥性城中村改造是“投资于物”而非“投资于人”；新一轮改革正在转向“以民生促发展”的新循环。其关键在于，要将其作为“一把手工程”高位统筹，告别“排斥性”改造，走向包容性发展，让城中村改造与市民化相向而行。

以下是南方周末与叶裕民的深度对话。

中国人民大学公共管理学院二级教授、自然资源部《全国国土空间规划纲要（2020-2035）》编制专家叶裕民。（受访者供图）

市民化要作为城中村改造的首要目标

南方周末：传统的排斥性城中村改造往往会出现“改造一个，外迁一片”的现象，核心原因是什么？

叶裕民：传统城中村改造的主要目标：一是政府获取土地财政收入；二是企业通过高房价获取高利润，并借助再投资形成投资拉动的经济增长模式。

在这一增长模式下，社会、生态、文化等需求没有得到应有的关注，新市民被迫向更边远的村庄迁移，导致“拆一个城中村，形成一片新的城中村”。

这样的排斥性城中村改造不仅没有解决城中村问题，还增加了新市民的居住成本、迁移成本，以及他们对城市的疏离感，产生了严重的社会负外部性。

南方周末：如何破解“一改住不起，不改环境差”的困局？

叶裕民：需要建构“包容性城中村改造”新模式。现在最大的问题就是可支付的健康住房（具备独立厨卫、满足家庭私密生活需求的可负担住房）供给不足。

以往，城中村改造形成的新住房，可能仅满足不足1/5的新市民的住房需求。在新时期，我们需要建构面向新市民市民化的包容性城中村改造模式，充分利用回迁房自住富余部分，规划建设为与新市民住房需求相匹配的小面积可支付健康住房。

广州市番禺区里仁洞村改造后建成的小面积可支付健康住房。（南方周末研究员 石登江/图）

同时，社区同步配套基本公共服务，真正实现投资于物和投资于人相结合，使城中村改造由追求空间开发、土地财政和简单的经济增长，转向坚持以人民为中心，同步促进人力资本积累和社会公平。

为此需要将市民化作为城中村改造的首要目标，在改造过程中积累人力资本，再以人力资本驱动创新，实现经济高质量发展。这是新型城中村改造的新循环——“以民生促发展”，也是城中村改造的第一性原则。

南方周末：如何增加可支付健康住房的供给？

叶裕民：这是关键问题，只依靠政府的力量还不够，必须要有社会力量的参与。我们提出用“五星型”可支付住房供给模式，解决流动人口的住房问题。

一是商品购房。目前该比重相对稳定在20%左右。随着市民化的有效推进，流动人口的购房占比有望逐步提升至30%至40%。

二是集体宿舍。低收入的单身青年或者老年独居迁移者，可能愿意住集体宿舍，但占比会越来越低，未来10-20年预计占比5%到15%。

三是政府提供的公共租赁住房。京沪穗深“十四五”保障性租赁住房规划量，仅能满足5%至16%的流动人口需求。如果仅靠政府供给，最快的广州市流动人口住房问题，也要到21世纪下半叶才能解决。

因此，要激励社会力量参与，成为保租房的重要供给主体，这样才能降低政府压力。未来，政府保障预计稳定覆盖5%至15%的需求。

四是整治提升类租赁住房，包括集租房、整租房和商租房。典型案例如深圳柠盟公寓，由企业统一改造为带公共空间的公寓式单间。同类还有村集体与市场合作的集租房、国有存量物业改造的商租房。这类住房适合整体占比约10%-20%的高收入单身青年或者无孩家庭居住。

五是民租房，城中村拆除新建可以提供大量的村民租赁住房，这可以成为未来中国特色的可支付健康住房的重要供给渠道。

“五星型”可支付住房供给模式。（南方周末研究员 石登江/制图）

南方周末：民租房具体应该如何规划和操作？

叶裕民：正常情况下，每个拆除新建或拆整结合型城中村改造都有回迁房。比如广州，宅基地80㎡，最终可以得到补偿合法住房面积280㎡。假定回迁村民自己住100㎡，还有180㎡的富余用于出租。

那么，为什么城中村改造既有富余住房出租，现实中流动人口还是住不进来？

核心原因是供需错配。广州杨箕村、猎德村的出租率仅约三分之一，原因是三分之二以上为大户型。90平方米以上大户型或者租不出去，或者只能以群租的形式出租。这就是中国超大城市“群租”现象屡禁不止的原因。

我们在广州和北京做了6000份左右的问卷，发现新市民租赁住房的可支付需求在20㎡到60㎡的区间。通过与新市民、建筑师、设计师、企业的访谈，结合建筑设计可行性以及居民住房需求弹性，可以调整到30㎡到70㎡左右。

假定广州平均每户可出租180平方米，那么我们可以设计6套30平方米的套房或者3套60平方米的套房，一户城中村本地居民就可以为3-6户新市民家庭提供可支付的健康住房。

这样，每改造一个城中村就可以解决一批新市民的住房难题。我们曾给广州算了账，按照广州现有城中村住房改造中民租房的供给能力，结合新市民的需求结构，合理规划30㎡、45㎡、60㎡的住宅，在广州城中村改造完成50%的时候，流动人口的住房问题基本解决。

这里还包含了政府需要提供公共租赁住房15%的供给。因为持续的城中村改造可以不断生产出大规模的套房式保租房，以至于满足了新市民正常的家庭需求外，还有富余可用于政府的公租房，这样，政府公共租赁住房的形式可以由“补砖头”转向“补人头”。

“补人头”比“补砖头”要便宜很多。补砖头要建一套房子，“补人头”就是补贴租金与家庭可支付能力的差额即可。可支付能力按照家庭月收入的30%测算。比如某城市人均18㎡的保障标准，三口之家需要54㎡的住房，如果市场月租金为3000元，该家庭月收入为8000元，家庭租金可支付能力为2400元，政府只需补贴600元，极大降低了公共租赁住房的成本。

民租房是改善中低收入家庭住房供给的中坚力量，且民租房的价格会随着供需关系趋于均衡而走向合理，让老百姓既住得好、也住得起。

尤其要指出的是，民租房是帕累托改进。新市民在正规社区获得可支付健康住房（可纳入保租房管理）并藉此获得基本公共服务，逐步实现市民化；本地居民获得可持续资产性收入；地方政府极大地降低保租房供给压力和社会治理压力，并积累人力资本，同步提升居民生活品质和促进高质量发展；同时，民租房是利用村民依法回迁的住房面积，通过市场化路径对新市民实现空间资源再分配，并不新增土地需求和住房的建筑面积，是最大限度的土地集约节约利用。

广州市市区。（新华社/图）

南方周末：不少城市开始把房票作为村改补偿工具，推行这一政策工具需要注意哪些问题？

叶裕民：房票可以作为补偿工具，但绝不能替代回迁房，更无法解决市民化住房的供给问题，核心问题有四点：

一是供需总量不匹配。政府提供的“房源超市”，存在供不应求的问题。比如某省城“房源超市”总供给仅1万多套，但城中村改造规划有2万多户需要回迁。

二是房源品质不匹配。房票可购房源多是商品房的尾房，与老百姓的区位、户型、楼层、大小等需求存在多重错位，老百姓不一定接受。

三是区位错配。我国房地产去库存压力主要是三、四线城市以及超特大城市的外围地区，而城中村改造的需求主要是超特大城市边缘区。超特大城市去库存压力并不大，因此，在宏观层面以房票替代回迁存在着严重的区位错配。

四是以房票来补老百姓的住房，这个村庄就不能产生民租房。没有民租房，村民难以获得可持续性的资产收入，消费能力将受到挤压，城市提供保障性租赁住房的压力也会增加。而政府提供公租房的能力有限，整租房又不完全是健康住房，住房供给将陷入困局。

房票短期可能消化局部地区的房地产库存，但从长期来看会降低本地居民的资产性收入，增加新市民的住房困难，积累社会问题和治理压力。

让流动人口也能共享城市更新的红利

南方周末：现在很多城市不再大拆大建，转而推行城中村微更新，以小规模、渐进式改造为主。如何看待微更新模式与全面改造的优劣？

叶裕民：城中村改造有三类模式：拆除新建、整治提升和拆整结合。

整治提升的优点是投资少、见效快，提供的就是整租房/商租房。但关键是，可能无法解决真问题。相当一部分超大特大城市的城中村缺乏消防水系统，为了减少安全隐患，一般微改造的出租屋不建独立厨房，不是完整的套房。

同时，外部没有配套相应的公共服务设施，特别是缺乏配套中小学，没有达到基本的健康住房标准，不适合核心家庭（有孩家庭）居住。与“好房子、好社区”的标准相差更远，存在着二次改造的历史性需求。因此难以担当这个时代市民化住房供给主体的历史责任。

但是整治提升后的城中村在很大程度上改善了人居环境，可以满足单身青年和部分无孩家庭当前的住房需求，可以作为保租房的一种类型，承担其特定功能。

另外有一些建设密度较小、比较边缘的城中村，如果安全设施和基本公共服务配套完善，并且是以套房为主的健康住房，在区位条件良好、有市场需求支撑的前提下，可以作为增加保租房供给、促进市民化的有效空间依托。只是客观上这类村庄数量不多，而且配套成本高，缺乏盈利模式，需要因地制宜。

拆除新建的好处是可以一步到位地提供可支付健康住房和配套的公共服务，直接促进市民化进程。缺点是一次性投资大，回收期长。

这里要特别说明，社会上经常将“拆除新建”混同为“大拆大建”，并直接作为负面现象否定。这是错误的认知。“大拆大建”最早出自雅各布斯《美国大城市的死与生》，指的是美国芝加哥等城市把贫民窟大量拆掉，导致低收入人口往外迁移，产生严重绅士化的过程。雅各布斯并不反对拆除新建，而是反对绅士化。

包容性的拆除新建，同步解决了流动人口住房、公共服务、家庭生活、孩子上学等问题，推动了社会进步，就不是“推土机式”的大拆大建了。不能一看到拆除新建就定义为“大拆大建”，就定性为错误。

“拆整结合”则属于前两类模式的有机融合。目前这种类型比较灵活多见，可以分为“拆多整少”的“偏拆除新建型拆整结合”，以及“整多拆少”的“偏整治提升型拆整结合”。

城中村改造的目标是市民化，空间改造模式是手段。只要具备“包容性”特征，能够有效提供可支付健康套房和基本公共服务，有利于整体推进现代化人民城市建设，可以不拘形式，三种模式都是时代需要的。

但从长期低成本高效益来看，从更好承担市民化功能来看，拆除新建与拆整结合更加适合作为新时期城中村改造的主要模式。

南方周末：拆除新建模式很多难以得到村集体和村民的同意。 “拆不动”怎么破解？

叶裕民：我国原有城中村人居环境差，老百姓都知道城中村改造可以极大改善人居环境，绝大部分是愿意改的，他们犹豫不决的主要是两个事情：一是“不患寡而患不均”，担心老实人吃亏；二是对改造后的状况了解不清晰，预期模糊。拆迁补偿公平、信息对称是解决问题的有效方法。

新一轮改造以来，政府下场谈判，统一补偿标准，解决了“怕吃亏”人的心病，加快了拆迁协商时间，也提高了政府的公信力。对未来的清晰预期，需要政府给每户居民算账。

东莞洪梅镇氹涌村和北京朝阳区黄杉木店村平房区的顺利拆迁经验表明，村集体和村民最看重的是改造前后收入状况、生活环境的比较。两地基层政府给每户居民制作详细的改造前后收入成本清单，展示公共设施、商业服务、邻里交往空间等生活环境变化的比较图表，增强了村民们对改造后的合理预期以及改造后整体生活品质会变得更加美好的信心，村民自然轻松愉快签约。

同时，小面积民租房有利于提高改造后村民收入，包容性城中村改造的广泛推广有利于加快城中村改造进程。

南方周末：包容性城中村改造的新模式，有没有做得较好的城市案例？

叶裕民：广州有两个挺好的案例：一个是自下而上的，一个是自上而下的。

自下而上的案例是黄埔区的新溪村。之前有老百姓给政府写信，说“我坐拥亿元资产，买不起大白菜”。深圳某村改造后，平均每户获赔大概960㎡的房产，但大户型房子不好租，租不出去就没有流动资金，就买不起大白菜了。

在广州黄埔新溪村改造中，开发企业华润创新了思路：尊重村民意愿，让村民自主选择回迁房的户型面积。本地村民最了解租赁市场需求，自然倾向选择更好出租的小面积户型。村民一般会选择1-2套大面积的自住，其余选择小面积的出租。

黄埔区新溪村改造回迁项目，右侧第四栋楼整栋均为小面积可支付健康住房，左侧三栋楼也配建了相当数量的同类户型。（受访者供图）

在新溪村目前已经回迁的住房中，70㎡以下的套数占55%，面积占40%，出租率达到80%至90%，而140㎡的出租率只有10%甚至5%，面积越大出租率越低。住宅面积越小，单位面积的租金反而更高，新溪村70㎡以下的房子，比90㎡以上每平方米的租金大概高出10%到20%。

自上而下的案例是番禺区的里仁洞村。当时，番禺区委、区政府和我们学者、里仁洞村以及越秀集团一起协商，规划小面积回迁住宅，村民也普遍认可。

于是他们建成了四栋60㎡到90㎡的住宅，还有四栋60㎡以下的公寓在规划待建中。首批1688户回迁居民中，除了自住部分外，目前70㎡以下的住宅已经全部租出去。

番禺区里仁洞村改造回迁项目。（南方周末研究员 石登江/图）

此外，深圳的水围柠盟公寓是大家都熟知的整租房典型范例。

北京朝阳区的苇西安置房片区、东莞洪梅镇的氹涌村也都尝试建了部分小面积住房，70平方米以下的普遍快速租罄，大面积的出租率普遍偏低。当地居民反映，早知道就少要点大户型、多搞些小户型。因此，城中村改造过程中激励将更多的回迁房规划建设小面积套房是新老市民的共同利益所在。

南方周末：如何更好地激励村民提供民租房？

叶裕民：政府可通过5%-15%的面积奖励鼓励村民更多供给民租房。比如说280㎡的住房，村民自住150㎡，剩余130㎡拿来做租赁住房，政府可以奖励出租面积的10%，130㎡就变成了143㎡。

在政策激励下，村民可能自住减到120㎡，出租160㎡，最终用于出租的面积就是176㎡。10%的激励就能撬动大量小面积住房供给，这就是杠杆。同时，也可以用5%-10%激励集体土地建设公寓或者出租套房。

南方周末：如何让流动人口也能获得城中村改造的红利？

叶裕民：新市民有三个需求，一个是租房，二是子女入学，三是就业和投资。

2020年，我国义务教育阶段适龄留守儿童占流动人口子女的48%。他们长期与父母分离，缺乏安全感，容易感到孤独和无奈。切实保障流动人口子女享有流入地平等义务教育权利，这是我国新型城镇化急需解决的问题，刻不容缓。

另外，就业需求也通常容易被忽视。他们实际上是城市基本生活服务的供给者。

东莞洪梅镇氹涌村的改造很有启发。他们在改造时，既给本村村民发问卷，也给流动人口发问卷。本村村民除了房子面积以外，还想保留古树、宗祠等文化空间。流动人口提出诉求，需要一个小型商业空间。最终改造方案就规划了底层商业，现有租客还可以在同等条件下优先租赁。

这就是协商式规划的价值，治理方与利益相关者一起协商，只要是需求符合社会利益的，就去努力满足。城中村改造不是一拆了之，改造完成后还需要长期的经济社会结构调整与再造，这需要政府、企业、村集体和流动人口四方协同。

总的来说，如果包容性城中村改造做得好，民租房就会持续增加，走上良性循环，直到消除留守儿童现象、消除家庭离散状态。

当前，我们要在已有探索的基础上，抓紧用3到5年的时间建立起一套制度体系和体制机制，走出一个良性循环的“包容性城中村改造”新模式。如果广泛推广，到2045年就可以完全解决现有城中村新市民的住房困难问题，实现市民化，为共同富裕奠定坚实的社会基础。

此外，我们呼吁制定面向全体人民的住房规划。我国一直缺少面对所有人的住房规划。比如，深圳提出“十四五”建40万套保租房，但只满足了5%的新市民需求。日本从1955年起实施全民住房规划，早于他们的全国国土综合开发规划。我们需要更加重视面向全民的住房规划和实施方案。

市民化的核心是公共服务而非户籍

南方周末：国务院发布《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》，推行由常住地提供基本公共服务，这一政策转向可能会遇到哪些阻力？

叶裕民：首先，地方治理的理念不一定跟得上，三个方面：一是对如何推进现代化人民城市治理的认知不足；二是对新时期城市高质量发展需要人力资本作为关键支撑的认知不足；三是地方政府没有算对成本效益账。

比如住房是健康资本积累，教育培训是智力资本积累，子女教育是下一代人力资本积累的起点。因此，城中村改造为流动人口提供住房和子女教育，就是在做城市发展最急需的人力资本积累。

中国已经进入城市社会，城市治理者需要学习掌握城市发展的规律。工业化进入中后期，人力资本投资的边际报酬远高于物质资本投资，通过推进市民化积累人力资本，用广泛的人力资本投资积累支撑全要素生产率提升，才是经济可持续发展的关键，也是共同富裕的必由之路。

其次，社会对新市民的素质及其在经济发展中的作用，存在认知误区。2000年以来流动人口的平均受教育年限始终高于户籍城镇人口，而且增长更快，其总人力资本在全国的占比由2010年的37%上升到2020年的43.4%；户籍人力资本由62.4%下降到56.6%。

我国在“半城市化”发展的几十年中，新市民的人力资本积累被严重抑制了。新时期要提高全国的人力资本，必须要重视这个占比持续提升的群体，他们的人力资本投资边际报酬是最高的。

最后，许多地方政府都认为市民化是政府需要花钱的，没有客观认识市民化为地方发展带来的巨大经济回报。根据我们对超大城市的测算，2018-2023年市民化对城市财政的净贡献显著且具有长期性，十个超大城市市民化的财政收益成本比平均为4.36:1，其中京、沪、穗、深收益分别为成本的3.94倍、7.29倍、3.47倍和3.55倍。而且市民化还是城市公共养老保险基金体系的直接稳定器和可持续保障。

南方周末：过去，户籍与公共服务供给绑定。现在，二者正逐步松绑。如何看待现行的户籍制度，及其改革思路和方向？

叶裕民：户籍制度改革是中国改革进程中最大的难题，也是推进市民化的重要手段。而市民化既是目标，也是实现共同富裕的社会主义现代化路径。

党的十八大以后，新型城镇化的首要任务始终是市民化。我国推进市民化主要有两个路径：户籍制度改革与公共服务均等化，考核指标则是常住人口市民化率与户籍人口市民化率的“两率差异”，要求“两率一致”。但是，2013至2023年，两率的差异不仅没有缩小，反而有所扩大，似乎市民化推进不明显。

但是，我们认为“两率差异”指标不能准确反映市民化的程度。近十年来，不管是户籍人口市民化率还是常住人口市民化率，都在提高。更重要的是，流动人口基本公共服务水平在持续提高，只是与新市民的需求相比，与共同富裕的要求相比，整体水平还存在较大差距。

从实际数据来看，180个城市的可支付健康住房比重，从五普到七普由84.8%上升到90%；租赁住房中的可支付健康住房比重，从15%上升到44%；流动人口子女入公办指数，也从2010年的30%上升到2020年的52%。

公共服务在推进，市民化在推进，只是没有反映到“两率差异”当中。所以户籍制度改革要推进，但只能作为市民化的辅助手段，市民化的主要抓手还是公共服务均等化。

我们建议不要用“两率一致”来考核市民化水平，应改为更加贴合市民化内涵的套房覆盖率、家庭迁移率、流动人口子女入公办指数，这三大指标可以作为城中村改造和市民化的共同考核指标。

户籍制度改革的方向就是淡化户籍制度本身，走向公共服务全覆盖。

南方周末：怎样才能让地方政府真正认识到公共服务是人力资本投资，主动追求长期主义？

叶裕民：公共服务是政府的基本职责。在短期内，要发挥制度优势，自上而下提出新的政绩考核指标，以正确的政绩观引导地方政府提升治理格局。

当前最迫切的是强化公共服务相关考核，推动城中村改造与市民化相向而行。未来的政绩不再是GDP增长，而是人力资本积累、公共服务均等化。事实上，GDP增长、扩大消费是人力资本积累的必然结果。

从长期来看，要提高地方政府的城市学素养。在新时期，不提高新质生产力就没有竞争力，人力资源是新质生产力的第一资源。

在工业化发展的中后期，资本稀缺性结构发生了根本性变化，物质资本由相对稀缺转为相对充裕，人力资本由无限供给转为稀缺。所以必须快速积累人力资本，提高劳动生产率，提升劳动力工资，并实现同步扩大消费能力。

这里需要认识到，廉价劳动力不能实现共同富裕。伴随着人力资本的积累，劳动力工资和劳动生产率要同步提升。比如说2000元的工资创造4000元的产品，与5000元的工资创造1万元的产品相比，既提高工资，又提升了劳动生产率。人力资本积累是实现提升生产率的关键路径。

南方周末：“一老一小”的公共服务具有区域特性。人口流入地面临育儿需求，流出地面临养老压力，如何破解这种配置难题？

叶裕民：区域性公共服务要建立需求导向型供给机制。人口流入地要依据实际需求动态增加学校、住房的供给和空间结构调整，哪怕十年后学校需改作他用，为了培养这一代人也值得。

成都市创新实施幼儿满三岁即时入园政策，打破“每年9月集中入园”的固有模式。（新华社/图）

对于人口流出地的老龄人口问题，有两个方面：一是市民化推进后，更多年轻人可以将老人接过来共同生活，子女团聚，老人也能协助照料家庭，安享晚年；二是重新建构年轻人的家庭责任感。长时间亲子分离，会带来很多社会心理问题，也会让老年人不堪重负。

需要关注的是，农村65岁以上的老人，养老保障很低，不能满足基本生活需求。我们曾建议把65岁以上老人的养老保险从200元涨到500元。全国大概1亿人左右的老年农保，一年接近4000亿元，仅占一般性财政支出的1%多一点。

如果将网购补贴中的一部分用于补贴农民，会100%转化为消费，也改善了最底层老百姓的生活。

南方周末：现在少子化、老龄化、跨区域家庭比较普遍，会不会对市民化或者城中村改造提出新的要求？

叶裕民：家庭小型化是国际趋势。现在生育率下降，独身的人也增加。如果把它作为既定现实，对小户型的需求比例应比常态要更高。

从另外一个角度来看，房子既是发展的结果，也是人口再生产的起点。如果人人都住得起好房子，生育率也可能会提高。包容性城中村改造有可能推动新一轮的人口良性再生产。

以一把手工程打通城市的向上扶梯

南方周末：从“投资于人”的角度看，城中村改造后是否应该承担起“人的增值”功能？如何平衡物理空间投入与人力资本投入？

叶裕民：这是城中村改造之后经济社会长期可持续发展的问题，社区是基本的承载单元。城中村改造在规划阶段就要做需求导向的人性化空间设计，增加社会性基础设施配套；运行阶段可以充分利用这些物理空间去重新塑造社会空间。成都的实践很有参考价值：

首先要让就业变得容易。成都2003年开始统筹城乡改革，大量农村人口入城后，社区服务中心的核心功能之一就是就业服务。企业招工信息统一汇总到人社局，终端在城乡所有社区服务中心实时更新；居民就业需求达到一定人数即可开班培训，企业负责技能教学，政府负责文化与通识培训。这是成都本世纪以来快速上升为新一线头部城市的关键支撑。

其次是社区服务中心的艺术化。通过在社区开设书法、朗诵、球类等文体活动，形成社区书法家、社区摄影师、社区诗人……让普通居民尤其是流动人口，能在社区的日常生活中发挥特长、获得认同，提升自尊感与归属感。

最后，社区公园也很重要。以珠海为例，它在推动每个社区建设微型体育公园，这不仅能提升居民的健康水平，还能在公共空间的使用协商中，培育居民的自治意识与规则意识。

为解决农贸市场商户子女放学后缺少阅读学习空间的问题，成都市多部门联合建设菜市书屋。（新华社/图）

南方周末：很多流动人口缺乏技能提升的渠道，长期从事快递、外卖、家政等低技能服务业，收入长期在低水平徘徊。如何为这部分人群提供“上升通道”？

叶裕民：首先，要解决基本公共服务均等化的问题。孩子能上学，家庭能团聚，未来有希望，哪怕还做快递、外卖、家政都有动力。

其次，我们需要加快建设社区技能培训和就业指导常态化制度，让获得学习机会变得容易，让“强起来”的路延伸到他们脚下。

最后，我感觉还是需要严格落实8小时工作制，保障劳动者的闲暇时间。我们当前许多领域都太卷，工作时间延长到极致，收入却难以相应增长，这是不合理的。

闲暇是人力资本积累的基础。在罗默和卢卡斯的人力资本模型中，人的智力资本是用“1-劳动时间”来衡量的，劳动时间越长，闲暇越少，可用于学习的时间越少，智力资本积累就越难。

过去很长一段时间，在增长导向下，一切以经济产出为目标，很多人失去了正常的生活秩序，这种发展方式已经到了必须调整的时候。

南方周末：你提到大城市像一部“自动扶梯”，进入大城市的迁移者更容易实现代际向上流动。如何看待当前年轻人中流行的“逃离北上广”现象？

叶裕民：逃离北上广，反映出新一代年轻人对生活品质的看重已超过了对挣钱的追求。在大城市，职业可能更好、挣钱更多、上升空间更大，但如果家庭不能团聚、孩子不能上正规学校、生活品质变差，那挣钱的意义何在？

新一代人的自主意识开始增强，觉得生活本该是生活的样子。当基本生活需求满足后，多赚10%的收入，远不如生活品质提高10%重要。

此外，很多职业并非必须扎根大城市，在二三线城市同样能实现个人的职业价值。

这对超大城市人口治理提出了严峻挑战。要留住人就要通过三大渠道满足人的三重属性：“住下来”满足人的自然属性；“强起来”满足人的经济属性；“融进来”满足人的社会属性。

现在最缺乏的就是满足人的自然属性的物质基础。要建立需求导向的住房供给体系，老百姓才能住得起。只有住下来才能强起来和融进来。

研究发现，城市公共服务和人居环境已经成为年轻人迁移的首选要素。超大特大城市有责任也有义务尽快以城中村改造为抓手，推进流动人口基本公共服务均等化，特别是推进子女义务教育、高考机会、保障性租赁住房的均等化、普及化，搭建流动人口的“自动扶梯”。这样才能持续吸引年轻人来安家创业，担当起引领现代化人民城市建设的时代责任。

在外部环境既定的条件下，每个人都可以看自己适合做什么、喜欢哪个环境，就去哪里，勇敢表达自己、追求自我。政府要做的是为每一个家庭提供制度保障和基础公共服务保障。

南方周末：二三线城市有没有可能通过政策创新构建起“扶梯”？

叶裕民：二三线城市基本公共服务的普及率，反倒比一线城市更好一点。他们的短板是就业、培训和社会成长，特别是教育和培训。

县城也很重要，它是就近流动的基础空间载体。目前我国城区人口5万以上的大镇和县城有一千多个，他们达到了设市的客观要求，却没有设市。

中国事实上存在两类“户籍”：人的户籍与空间的户籍，也对应两类城市权利的缺失：一是流动人口缺乏平等的城市权利，二是达到城市规模的镇没有对应的城市发展权利。

没有设市，政府就只能按镇的基础设施配备，降低了居民的生活质量和企业投资的意愿，经济发展、就业增长就比较难，人口吸引力也就比较弱。

所以，我建议要加快设市制度改革，创新设市标准，降低人口门槛，达到人口标准的县城和镇可设为副县级市，副县级市归县管。县的行政区划格局和管理权限不变，但城市基础设施建设和经济发展权利更大。

新一轮的城市化浪潮，县城要担起重任，为大部分就近流动的人口提供“自动扶梯”。

南方周末：回头看你过去对城中村改造和市民化的研究，在中国城镇化进程中，最令你感到欣慰的变化是什么？感到沮丧的又是什么？

叶裕民：我比较欣慰的有两点：一是在户籍制度改革推进十分艰难的前提下，市民化的真实水平仍然在持续提高，为流动人口提供的住房和教育水平在持续上升。地方政府并没有说没有户口就完全不提供服务，只是与时代和人民对美好生活的需要相比还有不少差距，还要努力去做。

二是诸如新溪村等案例，不少企业在市民化前沿勇敢探索，充分尊重社会需求，创新小面积“民租房”的实践模式，这是新时代城中村改造与保障性租赁住房联动发展的最大潜力。

令我沮丧的是，城中村改造和市民化迄今在实践中没有形成良性循环。原因是以市民化为目标的城中村改造超越了“项目建设”范畴，是一个复杂的系统工程，包括住房、教育、就业、医疗、社会保障等几乎社会生活的方方面面，涉及许许多多政府机构和部门，容易产生推诿扯皮。

南方周末：关于城中村改造和市民化，你最核心的建议是什么？

叶裕民：我的核心建议是发挥中国独特的制度优势，将包容性城中村改造上升为地方一把手工程，由党政主要领导亲自部署、亲自统筹、亲自督办，方能系统性破解包容性城中村改造的落地难题。

现在很多城市积累了几百万人的住房和基本公共服务需求。比如广州七普938万流动人口中，有423万人住房困难。按照住建部国标，如果全部依赖新建公共住房，以紧节约型居住用地标准解决其住房问题需要新增居住用地近250平方公里，这将给地方政府带来难以承受的压力。

破局的关键，是用市场和社会的力量提高民租房的供应量，这就要求主管市民化的部门与主管城中村改造的部门在高位统筹下相向而行。只有这样，一系列问题才能联动解决，城中村改造与市民化、空间治理与住房治理、人力资本积累与基础教育、扩大内需与高质量发展，才能形成良性循环。

此外，目前的城市更新多集中在易见效的中心城区，外围“城中村环”难度大、见效慢，易被选择性忽视，更需要政府主导统筹，需要提高城中村改造在城市更新中的战略地位。同时，要充分发挥国有企业与民营企业的作用，民营企业、国有企业应该依法依规同等享受国家专项贷款。

城中村改造属于国家和城市长期的重大基础性固定资本形成过程，是长期的战略性工程，其资金平衡不应局限于单个项目、单个周期的盈亏，要匹配10-20年的长期专项债、专项贷支撑、融入国民经济大循环。

1776年，亚当·斯密在《国富论》中提出，人力资本是固定资本。城中村改造是典型的市民化和人力资本形成的过程。投资要立足于长期主义，充分利用社会力量。

尤其对于那些人口大规模流入的城市，城中村改造和市民化要作为同一个战略，作为一把手工程来抓，统一部署、高位协调、系统推进，才能产生1+1大于2的系统性效应。

这样才有可能在未来25年时间里真正解决我国超特大城市的市民化难题，为社会主义现代化强国建设提供有效的现代化人民城市支撑。