巨灾险：兜底的网与自身的孔

2026年，极端天气和地质灾害更加频发。对普通人而言，有没有一张覆盖灾害损失的兜底安全网？

2026年7月21日19时43分，云南普洱市墨江哈尼族自治县发生5.0级地震。震后11秒预警系统发警，三级应急响应启动，24人现场工作队赶赴灾区。很少有人知道，普洱政策性农房地震巨灾险的赔付条件已同时触发。

南方周末新金融研究中心研究员调研获悉，这份保单由普洱市应急管理局于2023年购买，期限三年。根据条款，5.0级地震，刚好踩在“震级分档定额赔付机制”的门槛上，对应1000万元前置救灾资金。震后15小时，共保体首席承保人诚泰财险已全额付至普洱市应急管理局账户。这笔资金旋即用于灾后安置、应急物资发放、抢修及分户查勘等。

灾难发生，保险赔了，且赔得很快。

但多数受灾家庭对这笔钱鲜有感知。这种落差，在巨灾险破冰第十年后依然存在。与车险等普通财险不同，巨灾险多由政府统一投保，居民没有购买动作，也未必见过保单。对受灾居民而言，领到手里的物资、住进的帐篷，道路、供水、电力等基础设施的抢修恢复，是来自财政支出还是保险赔付，少有人能分辨。

金融监管总局披露的数据亦印证巨灾险已构建了一张巨大的安全网。截至2025年末，巨灾险共同体已累计为全国约7500万户次居民提供约34万亿元巨灾风险保障。截至2026年7月13日，针对广西、湖北、浙江等20个省市区遭遇的暴雨洪涝及台风灾害，保险业累计接案并已赔付巨灾损失近30亿元。

毋庸置疑，无论从绝对值还是比例看，国内巨灾保险赔付尚未成为灾后重建的主渠道。南方周末新金融研究中心研究员调研全球第二大专业再保险公司——瑞士再保险研究院获悉，全球自然灾害经济损失平均约30%由保险覆盖。而2021年河南“7·20”强降雨，保险赔付占直接经济损失约一成；2023年华北强降雨，河北这一比例仅约6%。

落地已整十年，中国巨灾险保障范围已从单一地震拓展至全灾因体系，覆盖广度与制度深度均在扩张。在自然灾害频发的当下，多数人却对这张“隐形的防线”依然陌生。巨灾险如何发挥作用？钱从何来，赔付给谁，谁被覆盖？进一步扩围的瓶颈在哪？南方周末新金融研究中心研究员对此深调研发现，巨灾保险已形成全国和各省市多层次多元体系，且承保范围不断扩容，但依然面临低频、高损、定价难、公众投保意愿低的独有性。如何更广地分散风险和建立更成熟的巨灾模型是必须迈过的门槛。

十年蝶变

2026年，是我国巨灾险制度落地十周年。这一制度的最初建立，源于对传统灾害补偿模式的反思。

2008年汶川地震后，纯财政救灾模式的压力暴露：极端灾害导致住宅倒塌或严重毁损时，单靠家庭积累与临时财政救助，难以满足重建需求。地方财政在灾后临时筹措资金的模式也缺乏长期可持续性，单一保险机构亦难独立承受灾害集中暴发带来的巨额赔付压力。

2026年7月广西受灾现场。图/视觉中国

在此背景下，巨灾险上升为国家层面的制度安排：2013年，党的十八届三中全会明确提出“建立巨灾保险制度”；2014年，国务院发文要求研究建立巨灾保险基金与巨灾再保险制度。2016年，原保监会、财政部印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》，明确以地震巨灾保险为突破口，探索建立符合我国国情的巨灾保险制度。当年7月，全国城乡居民住宅地震巨灾保险上线销售。

全国层面的这款产品，是一款面向居民住宅的标准化基础产品，并配套成立共同体、示范条款、费率和风险分担机制。投保人可以单独投保，也可作为家财险附加责任；基本保额为城镇居民住宅每户5万元、农村居民住宅每户2万元。这一保障水平显然不是依据重构房屋的市场价值，而是定位为灾后生活恢复的基础性兜底资金。

为什么最初只承保房屋？因为房屋是绝大多数城乡家庭最核心的固定资产，也是灾后生活秩序恢复的基础。相比车辆、企业停工或公共设施损失，住房损失的核定也相对标准，最容易达成政策共识。在财政承受能力、保险业风控水平和公众风险意识都相对有限的当时，优先保障住房这一最基础的民生资产，是务实的突破点。

2024年，金融监管总局与财政部联合印发通知，将最初这款住宅地震险扩围：保险责任由单一的破坏性地震及其次生灾害，扩展至台风及其引起的风暴潮、洪水、暴雨、泥石流、滑坡等自然灾害。保障基本额度也提升至城镇居民住宅每户10万元、农村居民住宅每户4万元。与此同时，允许每户参考房屋市场价值与保险公司协商提高保额，每项责任最高不超过100万元，超过100万元的部分可通过商业保险补充。自此，2016年那款单一地震责任产品，由扩围后的多灾因住宅巨灾险承接。

同年，国务院发布《关于加强监管防范风险推动保险业高质量发展的若干意见》，要求丰富巨灾保险保障形式，坚持“政府推动、市场运作”的原则，探索建立多渠道多层次巨灾保险保障机制，扩展保障范围，扩大综合巨灾保险试点，研发运用巨灾风险模型，探索巨灾债券，并合理运用再保险分散风险。政策口径由此更加明确：地方可以在全国险种基础上，根据本地财政能力和灾害风险特点，拓展设计地方综合巨灾保险，也鼓励商业补充产品继续往外延展。

当下实际运行中，巨灾险已非单一产品。北京大学经济学院风险管理与保险学系教授、博士生导师刘新立长期研究巨灾风险管理等领域，参与过地震风险分散技术、巨灾债券设计和风灾指数保险等相关课题。她在接受南方周末新金融研究中心研究员调研时指出：全国层面的巨灾险制度安排，政府主要提供政策和机制；省级或地市级综合巨灾保险，则由财政出资设立，有的全额承担保费，有的是政府承担大部分、个人承担小部分；商业保险公司的补充性产品与创新方案，则构成第三层。三层运行机制下，投保人、保费来源和赔付路径各不相同，不能混在一起讨论。

例如墨江地震中的巨灾险，全国性层面更多提供的是示范条款、共保分摊、再保险和风险分层的参照；保单层面则由普洱当地政府因地制宜采购。南方周末新金融研究中心调研获悉，该保单把农房、基础设施、人员死亡和政府应急支出同时纳入保障范围，不但覆盖全市约55万户农房、普洱市城乡居民、赴普洱开展应急救援和保险查勘理赔的人员，甚至根据当地旅游城市的特点，将以普洱为目的地的游客也纳入保障范围。年保费1510万元由市级财政承担30%、各县区承担70%。保障5级及以上地震和168小时内次生灾害造成的农房、基础设施直接损失，以及政府应急救援预算外支出，年度累计限额为14000万元；暴雨、洪水、泥石流、山体滑坡等非地震灾害造成农房损失，年度累计限额为1000万元；人员死亡责任年度累计限额为3000万元，每人20万元。

地方试点

地方试点并非2016年全国统一巨灾险之后才出现，而是萌芽更早。深圳最早于2013年获批巨灾保险试点，宁波随后于2014年建立公共巨灾保险制度，四川则于2015年启动城乡居民住房地震保险试点。这些探索始终在持续推进，并走出了不同路径。

南方周末新金融研究中心研究员调研各家财险机构时发现，地方综合巨灾险大体可分为财政统保、财政统保叠加个人自愿升级、指数触发和分层保障等几类。

河北作为省级统筹综合巨灾险的标志性样本，实施的是“财政全额兜底的综合统保”路径。居民无需缴纳费用。海河“23·7”特大洪水后，河北省于2024年2月联合巨灾保险共同体推出综合巨灾保险方案，成为全国首单省级统筹多灾因、多年期、广覆盖的综合巨灾保险。

河北、湖北、普洱等地主要采取这一模式，最大优势是消除了居民自愿投保意愿不足的门槛，实现全员覆盖。保险的底层逻辑是大数法则，越多人参保，风险池越稳。巨灾险面对的，恰恰是一个低频、低感知、低主动购买意愿的市场。巨灾发生频次低，很多人觉得轮不到自己；条款复杂，普通居民分不清家财险、农房险、商业附加险，理赔易发争端；政策性统保又容易让人默认“出事政府会管”。地方统保能先把覆盖面做起来，财政也可以连续缴费。

硬币的另一面，是全额保费由财政承担，容易形成地方刚性支出，统一保额也难以精准匹配城乡房屋实际价值差异。若发生全域性极端大灾，超出区域赔付限额的部分仍需依赖财政兜底。

刘新立在接受南方周末新金融研究中心调研时指出，巨灾保险保费全部由省级或市级财政负担的情况相对少见，大部分试点会根据当地财政情况设置省、市、县三级分担比例，并对贫困县降低分担比例。其中，贵州、四川、广西等地还引入个人分担机制。

以广西为例，在财政统保基础上嵌入“自愿升级”机制：居民自愿缴纳3元保费，房屋倒损赔偿限额增加2万元，家庭财产赔偿限额增加1500元。刘新立将其概括为“财政主导、个人自愿、激励相容”：3元保费触发房屋倒损赔偿限额增幅约31%，家庭财产赔偿限额增幅30%，实现了财政资金的杠杆效应。

作为台风与强降雨高发区域，广东是国内最早尝试“指数保险”的省份。2015年12月，广东省政府批准《广东省巨灾保险试点工作实施方案》，以政府为投保人和被保险人，将台风风速、降雨量、震级等气象参数设为赔付触发条件——参数达到约定阈值，保险公司无需逐户查勘，按合同直接赔付，赔款由财政统一用于抢险救灾和灾后重建。

指数保险的优势在于理赔极快、无定损争议。传统保险要查勘、定损、核赔，指数保险只看合同指标：风速、雨量、震级等是否达到约定值。但快有快的代价。触发指标与真实损失之间的错位，被称为基差风险。指标到了但实际损失没那么重——无损获赔；局部已被淹得很惨但气象站数据没到触发线——有损未赔。对居民而言，疑问很朴素：明明我家受损了，为什么没有赔？

近十年，广东气象指数保险保费投入约20亿元，换来超200亿元保障。财政资金放大了十倍。2026年，湛江升级巨灾保险方案保额，新增强降雨保障。东莞、珠海等地新一轮巨灾指数保险也相继落地，年度保费均在千万元以上。与此同时，气象数据正逐步转化为水浸车预警、农产品气象指数等风险减量工具。

个人消费端，商业保险也在填补空白。南方周末新金融研究中心调研广东省内城乡居民地震巨灾保险销售材料发现，有产品可96元保一年，保障期有1年、3年、5年或10年可选，每个地址限投一份，覆盖4.7级及以上破坏性地震、168小时内余震及相关次生灾害，最高保额100万元。覆盖保单载明地址内的住宅和室内附属设施，中等破坏赔50%，严重破坏或毁坏赔100%，轻微破坏不赔，排除装潢与附属建筑。不少普通家财险将地震列为免责责任，这类专项产品恰好填补了这一缺口。

个人消费端巨灾保险购买页面。图/上海保交所（SKIE），中国城乡居民住宅巨灾保险共同体配套移动端业务系统

政策性农房和个人商品房的规则也有差异。政策性农房通常依靠乡镇、村委登记房屋结构、占地面积、建造年限，不一定需要上门查勘；个人商品房若申报较高保额，保险公司会调取不动产登记信息核验房屋区位和建筑结构。对保额超过200万元者，可能安排线下实地勘察。

共保体与再保

地方试点扩围的同时，巨灾险的可持续性压力也在显现。

在2024金融街论坛年会“推动巨灾保险保障体系建设，积极发挥保险防灾减灾救灾作用”平行论坛上，金融监管总局有关司局负责人曾介绍，2018年至2023年，广东巨灾保险项目累计支付赔款约32.6亿元。为台风、强降雨等灾害救助提供支持。

南方周末新金融研究中心调研获悉，部分地市在小灾年要求降费、提高责任限额，大灾年又不愿接受保费上涨。风险与保费匹配度偏差较大，业务可持续经营承压。

巨灾险的商业模式能否持续，精算上不能只看某一年保费和赔付。巨灾风险低频、高损。一年没有大灾，赔付支出很低，并不说明保险公司“赚得不合理”；一年发生大灾，赔款远超当年保费，也不等于制度失灵。刘新立在接受调研时表示，评价城乡居民住宅巨灾保险共保体运行效率，可从政策效果、市场运作效果、保障民生效果、赔付效率、风险减量效果等维度观察，具体包括政策引导和支持力度，风险分散机制是否多元，共保体协作和经营是否稳健，覆盖面、赔付额度、灾后响应速度，以及保险机制是否介入灾前预防。

2015年4月16日，在原中国保监会指导下，人保财险等45家保险公司共同发起成立中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体，人保财险担任首席共保人，并承担执行机构职责。截至2026年6月，共同体成员包括39家直保公司和7家再保险公司。成员公司按照约定份额分配保费、分担赔款并承担责任；共同体委托上海保险交易所建设运营平台，负责投保信息集中管理、自动核保出单、灾害信息共享、理赔协同、损失自动分摊和资金统一结算。

共保体作为巨灾保险承保人。图/上海保交所（SKIE）

普通财险面对单车、单房、单企业，巨灾险则面对同一时间、同一区域、同一灾因下的大面积损失，风险高度相关，样本又少，定价难度远高于普通财险。

数据和模型因此成为关键短板。刘新立认为，全国性城乡居民住宅巨灾保险扩展到多灾因后，最大的技术难点仍是巨灾模型构建。巨灾发生频率低，如果单纯依靠历史数据积累来厘定保费，等待时间太长；在全球变暖趋势下，早年数据与近年数据所服从的概率分布也可能不同，科学可比性下降。因此，费率厘定更应基于巨灾模型。南方周末新金融研究中心梳理相关材料发现，我国虽已建立地震、台风等巨灾模型，但与AIR（AIR Worldwide，现为Verisk旗下极端事件解决方案业务）、RMS（Risk Management Solutions，现为穆迪旗下Moody’s RMS）等国际成熟模型仍有差距，尤其是数据颗粒度不足。

低频高损风险还需要更清晰的分层。刘新立认为，应构建边界清晰、层层递进的金字塔式风险分担体系，由投保人、保险公司、再保险公司、专项准备金/财政支持，以及巨灾债券等资本市场工具构成，各层各司其职，应对不同量级风险。

共同体或共保体，通俗而言，在巨灾赔付面前，一家险企抗不住，行业抱团分摊压力。这是全球保险行业的通行做法。再保亦是风险对冲工具。共保体将部分风险和保费转移至再保险公司。再保险机构面临极端风险承包事件，会继续通过专业工具提升风险承受能力。风险由此层层分散。事实上，从全国到各省份试点，基本由首席承保人牵头，多家保险公司组成共保体或共同承保，再通过再保险机构继续分散风险。

传统的共保和再保之外，资本市场亦是巨灾险的风险承接方，如巨灾债券。现实中，风险转移工具也仍在早期。2021年，中再产险在香港发行巨灾债券，募集3000万美元，转移国内台风损失；2023年，人保财险在港发行巨灾债券，对50亿元以上的地震损失提供2亿元风险保障。巨灾债券可以把极端风险继续转移到资本市场，但要成为常规工具，还需要稳定风险池、透明数据和清晰触发机制。

财政账与保险账

巨灾险绕不开财政。

财政救灾的优势在于兜底和覆盖，可综合安排安置、基础设施修复、困难救助和重建补助；短板在于资金到位速度、预算压力和事后审批不确定。保险的优势在于合同前置、触发规则明确、赔款较快到位，并通过共保、再保和准备金分散风险；短板是责任、保额和触发条件都写在合同里，超出部分仍要回到财政和社会救助。

灾后救助是一笔或有支出。没有灾害时，预算里未必显现；灾害发生后，财政再根据灾情安排救助、重建和补助。购买巨灾险，则会把一部分或有支出提前变成确定的年度保费。无灾年份，保费容易被看作“花出去却没见效”；大灾年份，它才转化为应急救助和恢复重建资金。

地方政府的纠结，往往来自这里。

财政宽裕地区，更容易把巨灾险纳入连续预算；财政紧张地区，明知灾害风险存在，未必能稳定承担多年保费。若保障责任不断扩展、保额不断提高，财政支出压力还会继续上升。

价格也难调整。如果小灾年要求降费、提高责任限额，大灾年又不愿接受保费上涨，风险和保费就会偏离。河北设置高赔付回调保费机制，正是试图在财政可承受和保险可持续之间留出调整空间。

政府和市场的分工也需要更清晰。刘新立认为，“政府推动、市场运作”意味着制度设计、政策支持和最终兜底由政府负责，承保、理赔、服务等具体运营工作交给市场化保险公司。对政府而言，更可持续的角色是提供制度保障和风险分散的“最后一道防线”，例如专项准备金和财政兜底，而不是长期在保费端完全大包大揽。

落到实操层面，就是谁出保费，谁做承保，谁承担超额损失，谁提供再保险，谁掌握灾害数据，谁负责灾前减损。任何一环含糊，巨灾险都可能变成两种极端：要么财政长期包办，保险公司只做通道；要么完全依赖市场自愿销售，覆盖率上不去，风险池做不大。

他山之石

巨灾险补偿率低，是中国制度建设面对的现实背景。2026年1月11日，在广州举行的第二届金融气象学术年会上，中国气象局金融气象重点开放实验室主任、中国气象学会金融气象专业委员会主任委员赵艳霞介绍，仅从巨灾保险补偿率看，美国、澳大利亚、法国、英国等国均超过70%，我国目前约为10%。差距与我国巨灾保险起步较晚、应用场景少、金融类产品少有关。

国际上，土耳其和日本常被拿来比较。

在1999年大地震后，土耳其建立了土耳其巨灾保险共同体，面向城市住宅推行强制地震保险，通过保险公司、代理机构、银行等渠道销售。强制制度能迅速抬高覆盖率，风险池更大；局限是保障对象集中在城市住宅，保额有上限，超过部分仍需商业补充保险。

日本则把地震保险附加在火灾保险之上，保障住宅建筑和家财，保险金额通常为火灾保险金额的30%至50%，政府对民间保险公司承担的巨额地震风险提供再保险支持。它借助火灾保险渠道销售，居民更容易接触到；但未投保火灾保险或未附加地震保险者仍可能不在保障内，30%至50%的比例也难以覆盖全部重建成本。

中国没有照搬任何模式，原因在于灾种、住房结构和财政层级更复杂。中国要处理地震、台风、暴雨、洪水、泥石流、滑坡等多灾因，城市商品房、农村自建房、政策性农房之间差异很大，单一强制产品难以覆盖。

目前的中国路径是多层并行：国家共保体先做住宅基础保障，地方按本地风险加码，商业险补足住宅高价值部分、室内财产、人身责任和企业损失，再用再保险、巨灾债券、专项准备金承接极端损失。它保留了一地一策的弹性，也带来更高理解成本。居民在一个省可能默认被财政统保，在另一个地方可能需要自愿缴3元加保，在第三个城市还要单独购买专项险。

从赔付到减损

“十五五”时期，巨灾险被放到更高政策位置。《现代化应急体系建设“十五五”规划》提出，稳步实施巨灾保险，鼓励有条件的地区探索开展“灾害救助+金融保险”试点。下一步，不只是扩保额、扩灾种，还包括把保险向灾前风险减量前移。

刘新立指出，未来五年，更关键的突破，是把灾前风险排查、预警和减灾服务真正纳入保险机制，推动保险从“灾后赔付”走向“前端治理”。极端天气灾害频发，单靠“事后赔钱”无法解决灾害损失持续扩大的根本问题，必须从源头降低风险。在保险理赔基础上融入风险减量措施，也是我国巨灾保险试点的一项特色。海南强调持续收集灾害时间、地点、强度、损失等数据，完善灾害数据库；河南要求保险机构联合相关部门建设巨灾风险研究机构；湖南推动保险公司与财政、住建、农业农村、应急、气象等部门成立联合防灾减灾实验室，探索“保险+风险减量服务+科技”。

在应对台风“红霞”中，广东巨灾险预赔付动作引人关注。截至2026年7月28日15时，已有10个地市触发巨灾保险理赔，广东全辖保险业累计接到报案2.4万件，已支付保险赔款5300余万元。其中，2981万元通过预付赔款形式提前支付。

广东保险业也把更多资源放到灾前。广东省保险行业协会依托大灾互认联防机制，7月24日8时47分启动中东部地市灾前防御互认Ⅲ级响应，当晚升级为Ⅱ级，7月25日21时提级至Ⅰ级。全省大灾互认App发起易涝点巡查任务611个，完成率100%。截至7月27日11时，广东保险业累计发送预警短信651万次、推送预警信息1304万次，投入服务人员10627人次，开展企业摸排3075次、发现隐患1015个，派出无人机301架次、救援车辆3229车次。 

这些工作不一定会被居民理解为“巨灾险”的一部分，但它们切切实实决定了，巨灾险能否从灾后赔款，变成灾前预警、灾中救援、灾后恢复的一整套工具。