何处安放生活？三大城市群的理想之城答卷

2026年上半年，我国新型城镇化政策密集落地。首都都市圈规划获批，昆明都市圈成为全国第21个国家级都市圈；国务院发文推动公共服务“跟人走”，交通运输部等十部门联合出台方案，着力健全都市圈综合交通运输体系。

一边是空间上的扩容，一边是制度上的优化，我国都市圈建设正步入规模化落地、制度化提质的新阶段。在城市骨架快速拉伸的时刻，我们同样需要关心人的归属感该如何安放。

在我国城镇化体系中，都市圈是城市群内部最基础的同城化单元，通常以超大、特大城市或辐射带动能力强劲的大城市为中心，以1小时通勤时长划定空间范围。城市群则是多个都市圈联动形成的更大的都市圈。城市之间的功能分工质量，直接决定着都市圈、城市群的发展质量。

南方周末城市(区域)研究中心此前发布的《理想之城榜2025》，通过生活舒适、公共空间、市民待遇、市民引力四个维度，反映出中国城市建设的冷暖分化。宜居属性突出的中小城市，普遍存在商业业态不足、文化配套薄弱的短板；核心大城市资源丰富、公共服务优质，但高房价、长通勤往往让人居体验打了折扣。

这种“难两全”的矛盾，放到城市群的层面同样突出。京津冀、长三角（本文指长江三角洲中心区）、珠三角三大城市群的空间骨架加速搭建，交通一体化快速推进，但公共服务不均、梯度失衡等深层问题尚未完全破解。从都市圈同城化到城市群一体化，如何构建圈层清晰、功能互补、服务均等、协同共生的现代化城市体系，破解强者恒强的马太效应，是中国都市圈与城市群高质量发展下半场亟待解决的关键问题。

上海市徐汇区特色图书馆徐家汇书院。（视觉中国/图）

城市群的三种形态

《理想之城榜2025》显示，长三角15座入榜城市呈现出三大城市群中最为均衡的发展格局，多数城市实现了产业与生活的高度融合。简单来说，一座城市里既有好的就业机会，也有宜居的生活空间和有所保障的公共服务。

在生活舒适维度，长三角实现了非核心城市的集体突围，区域内有11座城市跻身57城前20，其中绍兴、嘉兴、温州包揽前三，无锡、常州、宁波、金华等城市紧随其后，连片形成极具竞争力的宜居城市群。相较而言，上海、南京、杭州等中心城市排名靠后，城市能级、经济体量与人居舒适度出现“倒挂”。

在公共空间资源上，上海凭借顶尖的商业配套、文化资源与公共交通网络稳居榜单首位，杭州、苏州、南京形成实力均衡的第二梯队，宁波、无锡、合肥构成第三梯队。

在市民待遇维度，上海、南京、杭州依托优质的教育、医疗资源等依旧占据头部，南通、盐城凭借持续的民生投入实现逆袭，排名超越苏州、宁波、合肥等经济强市。

在市民引力方面，合肥、宁波、温州、杭州、苏州、绍兴六座城市凭借科创、制造、商贸等产业优势持续吸引人口与人才，纷纷闯入榜单前十。而受高生活成本、高落户门槛制约，上海的市民引力相对靠后。 

珠三角5座入榜城市则呈现出产业与生活有所分离的特征。广州、深圳高度集聚高端服务业和科创资源，是区域产业发展的高地；佛山、东莞以制造业为根基，构成了生活的腹地，但高端就业岗位和优质公共服务的供给仍有不足。

于是，在佛山住、去广州上班的跨城分工成为常态。人们用可负担的成本和宜居的环境安放生活，再去中心城市寻找符合自己就业期待的工作机会。据《2025年广州市交通发展年度报告》统计，广佛同城化效应尤为突出，2025年双边通勤规模达38.9万人。

具体来看，在生活舒适维度，珠三角城市群同样呈现出与长三角城市群类似的“倒挂”现象。佛山、东莞凭借相对友好的房价收入比和浓厚的市井烟火气跻身生活舒适榜前10，珠海进入前20，广州、深圳两座中心城市因高房价和长通勤的挤压效应排名相对靠后。

在公共空间维度，深圳、广州分列第3、第4，东莞、佛山处于中上游水平。而在市民待遇维度，这一分化进一步加大。广州、深圳排名前10，但佛山、东莞几近垫底。这意味着，住在佛山或东莞的居民，在享受教育、医疗等基本公共服务时与广深居民存在极大差距。与此同时，在市民引力维度呈现出深圳“一城独强”的局面。

在三大城市群中，京津冀城市群内部的发展差距更为显著。在生活舒适维度，京津冀4座入榜城市均未进入前 20 名；在公共空间维度，北京位居第2，天津位列第11，石家庄与唐山排名相对靠后；在市民待遇维度，北京高居榜首，唐山处于中上水平，天津、石家庄则在40名以后；在市民引力维度，京津冀4座入榜城市排名均在35名开外。

《京津冀蓝皮书：京津冀发展报告（2025）——区域高质量一体化研究》（以下简称《京津冀蓝皮书2025》）曾指出，京津冀城市群核心城市与腹地城市之间的差距呈现缩小的态势，但各城市之间高质量一体化水平的差异仍然显著高于长三角和珠三角城市群。

发展的“方法论”

三大城市群内部的发展分化，本质是产业功能与宜居属性在空间布局上的差异组合。而这种差异，又源于各地迥然不同的发展历程。

珠三角产居分离的格局，与其外向型的发展历程密切相关。改革开放之初，凭借毗邻港澳的区位优势和先行先试的开放政策，这里率先接入全球产业链。香港的资本、技术和管理经验，与珠三角腹地的土地、劳动力相结合，催生了“前店后厂”的经济分工模式。数十年间不断演化升级，如今创新策源在深广、规模化制造承载于佛莞珠中惠、国际化专业服务依托港澳的网络化协作格局逐渐成型。

这种分工在经济上极为高效，也让珠三角形成了全球密度最高的制造业集群之一，但它同样造成了城市功能的分置：核心城市集聚研发、金融和总部经济，外围城市主要承担生产制造环节。最直接的影响是，佛山、东莞的工业产值稳居全国前列，但高附加值环节带来的税收和高技能岗位仍高度集中在广深。数据显示，2024年，佛山规上工业总产值超3万亿元、东莞超2.5万亿元，分别是常州的1.7倍和1.4倍，但两地税收收入均不及常州。

以税收占GDP的比重衡量，佛山、东莞的这一指标也普遍低于经济体量相近的长三角城市。这意味着，佛山、东莞虽然创造了可观的工业产值，但GDP向地方税收的转化效率仍有提升空间。

当城市可支配的税收有限，投入到公共服务领域的财政空间自然受限。与此同时，大量外来务工人员涌入制造业重镇，而教育、医疗等公共服务配置曾长期以户籍人口为基准，供需缺口不断扩大。

京津冀城市群的发展格局，则与首都功能的集聚相关。

作为首都，北京汇聚了优质的教育、医疗、文化等公共资源，大量部属高校、三甲医院、央企总部布局于此。周边城市虽各具产业基础，但在创新要素和高端服务业的竞争中，一定程度上面临分流的压力。

近年来，非首都功能疏解取得了阶段性成效。北京中心城区常住人口由2014年的1293.5万人降至2023年的1094.8万人，成为全国首个减量发展的超大城市。

然而，这种以行政主导推进的功能疏解和要素外迁，尚未有效带动周边城市构筑起稳固的内生产业根基，公共服务也难以形成可持续的自我造血能力。正如《京津冀蓝皮书2025》所指出的，京津冀区域一体化机制尚未健全，市场化运营机制仍需加快建设。

长三角多座城市产居融合的格局，则是在市场力量的长期驱动下演化而成。

多年来，民营与外资经济在这片土地上萌芽、生长，织就了极为密集的产业链网络。三省一市之间既有产业链条的环环相扣，也有资本与技术的双向赋能，合力打造了涉及大飞机、生物医药、集成电路、新材料、高端装备等战略性新兴产业的二十余个国家级先进制造业集群，占全国总数超三分之一。

值得注意的是，长三角的产业协同，是各城市凭借自身禀赋在全球产业链重构中抓住机遇、做强核心竞争力，再通过跨城协作建构出紧密的产业生态。例如在新能源汽车领域，上海在芯片和智能软件领域具备领先优势，常州形成世界级动力电池产业集群，宁波的一体化压铸技术定义了行业标准，合肥的整车产能连续两年位居全国第一。每个产业链节点都形成了不可替代的技术壁垒和产业优势。

这种高质量的产业协同意味着，每座城市都有稳定的产业税收基础，从根本上提升了地方政府完善公共服务、保障民生福祉的财政能力。

相较于财政实力的强弱，地方政府在教育、医疗等基础民生领域的长期投入意愿，同样是决定城市人居吸引力、长期发展潜力的关键变量。

这种治理惯性的价值在长周期中更能显现。诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯曾以“路径依赖”理论指出，制度一旦形成便会自我强化，初期的选择会深刻影响长期的发展轨迹。教育、医疗等公共服务的改善往往需要长时间的沉淀，但一旦形成制度优势，便极难追赶。

社会学家费孝通将苏州、无锡、常州、南通等地通过发展乡镇企业实现非农化发展的方式概括为“苏南模式”，这一模式早期以集体经济为主导，在长期演进中逐步形成有为政府、深耕民生的治理传统，地方财政长期向民生福祉倾斜，致力于达成更高水平的共同富裕。

南通成为市民待遇榜上的“黑马”，正是数十年坚守民生投入、久久为功的必然结果。据悉，南通“十四五”期间累计投入教育经费超1280亿元，约80%的财政支出用于民生，并在全省率先以地方立法推动义务教育的优质均衡发展。

而城市群整体的人口吸引力，本质上取决于区域内发展机会的分布是否均衡。当产业多点布局、形成多个增长极，要素配置便更多由成本、配套等市场因素决定，企业自主选址、人才自由流动，形成“用脚投票”的良性循环。这种分散化布局让各城市的人口压力相对可控，也维持了生活成本的比较优势。

长三角人口吸引力突出、发展韧性充足，核心就在于构建了多元共生、各展所长的机会体系。例如合肥以硬科技孵化见长、宁波以制造根基和隐形冠军立足、苏州以先进制造和外向型经济蓄力、杭州以数字经济开辟差异化赛道。这种多中心、多赛道的城市群结构，可以为不同学历、不同技能、不同职业偏好的人才提供丰富的就业选择和发展路径，这也是区域发展中极为珍贵的优势。

“理想之城”的下一程

2025年7月，时隔十年再次召开的中央城市工作会议明确提出要发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈。

“组团式”强调以多中心、分功能的组团布局替代“摊大饼”式的城市扩张，“网络化”则要求通过高效的基础设施互联互通，促进生产要素自由流动和优化配置。最终的目标，是形成从中心城市到都市圈再到城市群，大中小城市协调联动的多中心、多层级网络型区域格局。

“十五五”规划进一步将这一愿景具体化为通勤圈、产业圈、生活圈的建设路径。其中通勤圈以互联互通为导向，推动轨道交通“一张网”运营管理；产业圈以分工协作为导向，推动“总部+基地”“研发+生产”等协作模式形成；生活圈以便利可及为导向，推动公共服务均衡普惠。

对于长三角来说，全链条式的产业扩散提供了外围城市的经济底盘，治理传统确保了民生投入的持续性，多极机会结构则让人才在区域内自由流动。但循环能否持续，是其未来面临的核心命题。

纽约都市圈的经验表明，核心城市的创新策源功能不可替代。尽管周边城市的功能持续升级，在资产管理、金融科技等领域形成特色发展，但曼哈顿至今仍是全球金融枢纽与创新资本交互中心，高端交易、总部决策和创投网络依然高度集聚于此。

这一规律同样适用于长三角。上海作为长三角的核心引擎，其高成本与高门槛推动了人口向外疏解，但若创新动力因成本压力被“挤走”，创新活力下降，整个区域的产业升级可能缺乏关键驱动力。东南大学经济管理学院教授刘修岩团队曾撰文表示，较强的住房供给约束，会导致创新产业在其创新活力尚未充分发挥之前，过早地从多元化大城市被挤到专业化中小城市，即出现创新活动的过早分散化现象。

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭也曾强调，中心城市如果做小了，龙头作用就会弱化，城市群的发展动力就没有了。从都市圈的角度来看，上海的发展规模仍有空间。

珠三角已形成产业梯度扩散的基础，交通一体化也取得显著进展，但优质公共服务不均衡的问题亟待重视。下一阶段的首要任务，是推动优质公共服务向通勤聚居区延伸，让跨城通勤者在居住地也能享有与核心城市差距不大的基本公共服务。长远来看，则需推动区域合作从经济协同向规则衔接、制度协同深化，加快探索建立常态化跨区域公共服务成本共担机制。

京津冀的课题，是如何完成从物理疏解到功能再造的跨越。东京都市圈也曾面临类似困境，城市功能过去主要集中在中心区，人口过密、空间过载的问题日趋严峻。日本一方面推进东京都内部的池袋、新宿和涩谷等副都心建设，另一方面依托首都圈规划培育筑波、埼玉等业务核都市，在外围培育区域性中心，有序引导行政、科研、商务等功能向外疏解，并探索推动公共服务随功能转移而向外扩散。

从铺骨架到通血管，从经济协同到制度协同，从物理疏解到功能再造——三个城市群面对不同的问题，但指向同一个方向：让产业的扩散带动公共服务的均等化，让制度的调整跟上人口流动的脚步。这是城市群组团式、网络化发展的深层内涵，也是城市群建设从空间布局转向人的归属的应有之义。

参考资料：

[1]广州市规划和自然资源局.2025年广州市交通发展年度报告[J/OL].广州市规划和自然资源局官网,2026-05-29.

[2]首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院,黄淮实验室.京津冀蓝皮书：京津冀发展报告（2025）——区域高质量一体化研究[M].北京：社会科学文献出版社，2025.

[3]杜聪,王峤,刘修岩.住房供给约束、产业生命周期与创新分散化[J].科研管理,2020,41(7):110-119.

[4]李莎.提升城市综合承载力，推动集约化发展[N].21世纪经济报道,2025-07-30(006).

[5]朱珉迕,胡幸阳.对话陆铭：上海可以再“大”一点，再“活”一点 [J/OL].澎湃新闻,2025-07-04.