公众参与需要高制度化

中国的公众参与不能总是以低制度化的方式进行，必须提高制度化程度，尽快制定相关的法律和规定，将公众参与有序组织起来

    中国的公众参与已得到很大发展，这是经济、社会和政治发展的必然结果。其趋势是怎样的？对中国的民主政治会有多大影响？无疑值得关注。

从动员式参与到自主参与
    中国基层民主的发展，某种程度上是政府动员的结果，也就是说是政府在推动民主，推动公众的政治参与。例如村委会和居委会的选举，最早都是政府主动发起的。刚开始，人们对这样的民主和政治参与很陌生，也不敢相信，但随着民主的深入发展和政府动员力度的加大，人们开始转变了被动态度，变成了主动参与。例如现在的公众维权，就是一种主动参与。这种主动参与已无须政府动员，公众直接依靠相关的法律和政策，来维护自己的权益不受侵害。自主参与的形式是多种多样的，例如主动参加选举，通过法律进行申诉、上访、投诉或与政府对话解决问题等。
    自主式参与的另一个重要方面，是公众通过网络表达自己的意见，一些政府部门也会从网络上听取公众意见并在制定政策时予以考虑。

从松散的个人参与到组织化参与
    中国公众参与刚刚起步时，参与形式多是采用个人介入，例如早期的个人打假。由于社会组织化程度不高，这种个人参与曾在很长时间里成为公众参与的主流形式。参与面虽然较广，但影响有限。
    最近几年，公众参与逐渐出现了组织化发展趋势，其主要特征是NGO发展很快。就目前状况来看，NGO在社会生活的几乎所有领域都已经出现，NGO数量和参加人数都在大幅度增加。一些企业也开始介入，例如成立基金会或向这类组织捐款。
    目前有几类NGO发展态势明显。第一是环保NGO。第二是扶贫NGO，它们尤其在中西部发展很快。第三是一些弱势群体的NGO，例如妇女类、艾滋病类以及农民工类型的NGO。还有一种社会组织即农村经济合作组织，它介于NGO和经济合作社之间，但对于农村经济和社会发展很有帮助，使农民的生活状况有所改善，地位有所提高，也是一种社会组织化的重要形式。
    总之，从发展角度来看，从松散的个人参与到组织化的规模参与，已成为公众参与的一个明显趋势，提升了社会的组织化程度。而社会组织化程度的提高显然有利于中国的现代化事业。

从孤立的参与到横向联系
    无论个人还是NGO式的参与，都有横向联系的要求，这也是公众参与的一个新趋势。以环保NGO为例，过去它们都是单打独斗，因此往往遭遇很多无法克服的阻力。最近几年来，环保NGO开始出现全国范围内互相声援的形势，哪里环保有问题，当地NGO就会寻求外地尤其是北京NGO的声援，而外地尤其是北京的NGO也确实能够迅速动员起来，予以积极支持，从而突破困局，取得一定成果。
    在维权领域，这样的苗头也开始出现。这表明，无论个人还是NGO式的公众参与，都在强化横向联系，这个趋势一定会继续下去，并且也将提升社会的组织化程度。

从低参与到高参与
    在基层民主动员式参与开始时，即1990年代初，公众参与的热情并不高。但最近几年，公众的参与意识和热情纷纷高涨，参与出现了从低向高的发展过程。这有两个主要原因。
    首先是很多问题涉及公众的个人利益，使得公众不再需要政府的动员也能自主参与。例如，城市的业主维权，农村的卖地纠纷。这些活动由于涉及公众切身利益，公众参与程度升高是自然的。
    其次是公众参与的挫折和失望所引起的反弹。例如很多农民上访，但没有结果或者结果得不到落实，他们不能接受，只好选择继续上访。美国政治学家亨廷顿讲过，公众参与一旦受挫，会产生进一步的参与要求。这在许多发展中国家得到证明。中国基层的许多问题长期得不到解决，使得公众的参与意识变得越来越高，而不是越来越低。这已经是一个普遍现象。

从体制外参与到体制内参与
    到目前为止，中国公众的参与大部分都是在政府体制外进行的。例如村委会、居委会和业委会都不是政府机构，公众在这些机构内的选举和自我管理都跟政治体制无关，属于自治管理的范围；个人参与以及NGO的发展，也都是在体制外，而不是在体制内进行的。至于政府体制内的选举、人事任命、政府决策和政策的执行等等，都非公众所能问津。这种体制外的公众参与方式，影响了政府和公众的交流，不符合当前经济社会发展的需要。
    最近几年，中国的基层政治开始出现了一个公众参与从体制外到体制内转变的过程。目前较多的案例，是各级政府的听证会、对话会和恳谈会等。这种政府和公众的直接对话一定程度上打开了公众参与公共决策的渠道。但它们有时也容易流于形式，公众参与难起作用，例如有的地方事先已决定了涨价，然后安排一些赞成涨价的公众参与听证，这就不仅使听证会失去作用，而且变成了操纵民意的手段。
    除了政府和公众的对话之外，也有一些地方政府尝试进一步的改革，将一些政府要投资的项目，例如城市建设项目和社会服务项目，拿出来让公众讨论，政府再根据公众意见进行投资建设。有的地方则充分发挥人大作用，由人大代表充分行使权力，讨论和决定政府的预算，并将政府预算全部向社会公布；在政府预算的执行过程中，也允许公众和人大代表进行充分监督。这样的改革将公众参与直接引入政治体制之内，使得政府决策更符合社会实际，符合公众要求，缓解了政府和公众之间的矛盾，也遏制了官员的腐败。公众在政府体制内的这种直接参与，既体现了公众参与从非制度化到制度化的转变，也体现了从体制外参与到体制内参与的重大转变。
    特别值得一提的是，公众参与从体制外向体制内的发展不仅仅体现在公众对决策参与的影响上，而且体现在越来越多的公众试图进入政府体制内的变化中。2003年，北京、深圳和湖北等地社会人士尝试参与人大代表竞选的不到100名。2006－2007年，这样的人士已经成千上万。通过人大这个体制内平台，表达自己的意愿，维护自己的利益，这也是公众从体制外参与到体制内参与的一种强有力的发展趋势。

公众参与低制度化的社会风险亟待化解
    公众参与的发展态势很好，但问题也是存在的。最大的问题就是公众参与的制度化程度有限，这个基本问题不解决，会导致更多的问题。
    目前许多法律制度不落实或者缺位。例如，没有一部相关社团组织的法律，以鼓励和规范NGO的发展。再比如，基层选举已经普及，但有关选举的法律规范却是缺失的，这会严重阻碍选举的健康发展。从公众参与的整体情况来看，绝大部分参与还是在非制度化层面进行，而且公众在体制内的参与程度也很低。亨廷顿有过一个著名的政治公式，社会参与的程度越高，参与的意愿越高，而参与的制度化程度越低，则政治越不稳定。从现状来看，参与意识及参与行动已越来越强烈；相比之下，参与的制度化程度却远远低于参与的制度化要求。中国的公众参与不能总是以低制度化的方式进行，必须提高制度化程度，尽快制定相关的法律和规定，将公众参与有序组织起来，才可以使得参与规范化。
    同时应该更多地开放体制内渠道，加大公众对政府事务参与的力度。经验证明，哪里的政府真正跟老百姓直接对话，哪里的社会矛盾就小，经济就能发展，社会就能稳定。

    （作者单位：世界与中国研究所）