开发区扩张四十年：“数量太多、面积太大、投入太少”

“开发区圈一块地很容易，关键是推动体制创新。”图文无关。视觉中国/图

2026年以来，一轮开发区撤并潮正在全国多地展开。

7月，商务部宣布，5家经济技术开发区考核排名靠后，退出国家级经开区序列；辽宁省级经开区从92个缩减至43个；山西“摘牌”8家省级经开区……

撤并潮背后，是对过去开发区扩张模式的重新审视。

在中国国土经济学会理事长肖金成看来，“过去几十年，开发区的主要问题是数量太多、面积太大、投入太少”。

肖金成曾任国家发展改革委国土开发与地区经济研究所所长。1999年，他考察了全国大部分国家级经开区，主持撰写了《21世纪特区、开发区发展战略》研究报告。

四十余年来，全国为什么掀起了一轮又一轮的“开发区热”？开发区如何改革？未来的发展方向是什么？就上述问题，南方周末记者采访了肖金成。

中国国土经济学会理事长肖金成（农健 插画）

体制创新是开发区的生命

南方周末：在中国经济发展过程中，开发区扮演了什么角色？

肖金成：开发区的功能，说到底就是产业发展平台。因为设立开发区就是为了聚集产业，刚开始以工业为主，随着经济社会发展，又开始发展服务业。开发区设立之初，更多是为了吸引外资，后来也吸引了许多境内投资。

过去几十年，因为开发区基础设施好、政策好、服务好，企业愿意投资，所以发展速度很快。有的开发区，创造的GDP可以占到整个城市一半以上。

在产业发展的基础上，开发区提供了大量就业岗位，吸引了很多农村劳动力，政府也从中获得了更多税收收入。

南方周末：你曾经概括，开发区设立之初实施的是“三个为主”战略，如何理解？

肖金成：“三个为主”指以工业为主、以外资为主、以外销为主，这与当时的时代背景相适应。绝大多数开发区在沿海地区，国家实施改革开放政策，开发区成为对外开放的窗口，不仅能够引进外国资本，也能提高技术水平、管理水平和开拓国际市场，所以强调外商、外资、外销。

南方周末：1999年考察后，你为什么在报告中提出应调整为“三个并重”战略？

肖金成：一是内外资并重。开发区实行特区的政策，投入大量资金完善基础设施，服务也很到位，我们认为，中国企业和外国企业应该享受同等待遇。

二是内外销并重。开发区生产的产品不能只供出口，国内也是很大的市场。当时国内的电子产品十分短缺，电视机、电冰箱、洗衣机等很难买到，有些人出国考察，允许