慈善捐赠遇冷的制度逻辑与破局路径

9月“中华慈善日”，“久久公益节”，对于不少公益组织而言可能是一年中最重要的筹款季。不过近两年的数据显示，2024年公益慈善组织接收慈善捐赠总额比上一年下降12.30%，2025年基金会年度总量第一次出现负增长。

经济增速放缓是对公益捐赠的一个影响因素，但居民人均可支配收入仍然一直是增长趋势，在国际经验里，个人小额慈善捐赠在经济下行中恰是韧性较强的部分。公信力对个人捐赠可能是更大的冲击，每一次围绕公益慈善的质疑风波，都可能引发对行业的连锁反应。质疑本是健康的力量，发现问题、遏制住公益滥用，才是对真公益的护航。那么，这个过程如何成为公益成长的良性循环，而不是限缩善心的逆向淘汰呢？我们从公众、行业、监管制度之间的互动，可以探讨其中的逻辑。

公众质疑与政府规制

首先，公众质疑什么？要区分两类。一类是公益应有而公众未理解的，比如善款不是百分百给到受益人，比如用某个受益人形象或作品获得的资金不是归其个人账户，再比如奢侈品牌用于捐赠使用，公益项目管理费用比多少、高管工资水平，还有些不针对具体受益人的项目、没有支出方向的筹款等等，这涉及公益成本、公共性与个人求助区别、专业力、公益类型、行业生态层次、非限定性捐赠等一系列公益观念。这些质疑只要如实面对、充分讨论，其实是公益教育，公益观理解深化的契机。

第二类是公益滥用，即在公益的名义下，通过虚假的、包装的、混淆的、阴阳操作等各种方式获取私益。比如骗捐、诈捐、条件交换性资助、不当利益输送等。尽管社会上还有人认为帮总比不帮强，哪怕有点欺骗、私益目的，甚至受益人自愿付出代价，但只要违背了公益性，暂时帮到人也是饮鸩止渴。防止公益滥用才是政府规制的应有目的。

回顾《慈善法》的历程，原初目的是一部慈善促进法，2016年出台时重点围绕慈善组织，在原有社会组织登记管理体制之上，增设了慈善组织的资质许可、慈善公募资格许可、互联网公募平台资格许可。2024年《慈善法》修正实施后，密集出台了一系列配套法规文件，总体方向是在慈善组织运作，特别是涉及公募方面，建立全流程规范动作，不断细化、具体化，同时强化政府及公募资质组织、互联网公募平台的审核责任。

在制度运行中，可以看到慈善组织行为越来越规范、透明了，但如果从两个简单的问题来问：第一，公益组织去实现其公益目的更容易了吗？第二，公益滥用得到有效规制了吗？能观察到的答案似乎并不轻松。

规范与活力的“失衡”

针对第一个问题，公益慈善组织合规成本提升是一个普遍现象，几乎无论大小、无论对民办还是政府系统的慈善组织均面对。基金会中心网在今年两个月收录的1763份基金会年度工作报告中，已有31%在2025年收到了整改通知书或改进建议书，远高此前年份，问题类型包括治理规范、信息公开、保值增值效果、项目管理或财务管理规范、党建等方面。这些规范动作与有无公益滥用，不全在一个判断维度，例如“接收其他基金会的捐赠”也在整改之列。

仅以公募备案为例，2023年《慈善法》修改加强了具有公开募捐资格的慈善组织对合作募捐方的评估、相关行为指导和监督责任；2024年7月出台的《慈善组织公开募捐管理办法》进一步细化合作募捐、募捐方案要求，同时规定每一项公开募捐活动应当单独备案，一个募捐备案编号不得开展多项公募活动。在实际执行中，要满足所有规范，慈善组织面对的调正至少可见：既有成熟公益项目重审重组，复合公益项目化解为简单购物发物，行业基础设施支持及机构非限定性筹款受限，一年一备、备案编号批复迟缓则项目下线、月捐人中断失联，以及备案以业务主管同意盖章为前提，从而使募捐方案备案成为事实上的准审批制度，对于合作募捐方更面临具有公开募捐资格的慈善组织基于自身合规风险管理而削减或严控合作募捐。

行政机关法外设权、“层层加码”，不能简单归于执行问题，甚至可以说是“责任连带”机制的必然结果。改革开放初企业的“红帽子”捆绑责任早已解除，迈向企业法人治理方向；而在社会组织、公益慈善领域，这一逻辑依旧主导。一旦出现问题、发生舆情，登记管理机关、业务主管单位、管理合作募捐方的慈善组织、互联网公募平台，都可能为行为主体承担管理责任。因此，责任规避，是现有逻辑下的最优选择。有些较为开放、备案较多的省，甚至不得不有意放慢步伐，以减轻追责压力。

但从慈善组织活力和公益事业效益而言，公益目的实现之路不是更顺畅、更简洁、门槛更低，而是要付出更多额外成本、好公益升维和公益创新更难有余力了。

针对第二个问题，资格审批是事前“选出可信者”，标准规范是统一过程动作；那么具备资格条件的主体、能完成规定动作，是不是就没有公益滥用呢？如何不会越是有合规意识的组织越受限，而那些私下、变形操作的，私益目的依然有机可乘呢？国际经验各国具体模式千差万别，活跃公益的监管逻辑却共性斐然，规制重点都不是事前审批公募资格，也不是组织运作过程细则，而是公益财产的去向：仅能用于公益目的。具体管理一般是税务部门通过资金流等监管，必须能通过公益目的检测，私益目的检测排除，一旦发现公益滥用则治理责任追惩。追惩制不能保证没有公益滥用个案，但建立一个让真实公益有活力空间、公益滥用有后果承担的双向激励制度环境。

如何打破困局

这两年公众慈善捐赠为什么势头显弱？从个人求助平台的捐赠额增长看，并非善心离开。那么对于公益慈善捐赠，可能存在什么困局呢？其一，公益市场选择限缩，由于多重资格许可、审批及准审批制度、各种规范要求，能够呈现给公众的募捐选择趋少、趋简、同质化。市场主体限缩反而使头部效应更为突出。例如韩红基金会，或许承载了部分“只知此家”的情感捐赠，在一定条件下形成反噬。其二，公益成本增加，合规压过做事，也会影响公益创新和捐赠人体验。其三，一家出问题，行业遭否定的信任危机。信任争议的行业外溢效应，如果有发达的公益市场、有力的行业互联，是可以促进自限的。但以直接受益人服务为锚点、标准动作细化的合规环境下，那些行业基础设施建设、战略慈善、非限定性捐赠资源、持续性月捐人管理等，恰是最容易被“卡死”的环节，反过来也限制了行业的自律及自治能力。

如果再有下一次公益滥用事件——事实上在现有监管体制内仍是不可能避免的，可以预期舆情风波-规制全面紧缩-好公益和行业受限，负向循环的风险并不小。

如何让公益创造价值，制度该如何保护公益信任？首先要跳出上述负向循环的逻辑，在观念上，确立易化行善、惩治滥用的规制理念，探寻规范与活力之间的平衡。具体而言，在入口上，减少事前资格审批，增加公益市场选择性；在出口上，将监管重点转向公益财产的使用去向，并且仅仅聚焦在防范公益滥用，即资产使用是否持续用于公益目的、且无私益目的输送，而将其他交由市场选择；监管体制与免税政策直接关联，以税务监管为主体，建立公益慈善组织责权一致、法人治理的法治监管机制，同时解绑连带责任，包括监管部门的管理连带责任，以及慈善组织之间的公募管理连带责任等。

“十五五”规划纲要提出“促进和规范公益慈善事业发展，探索慈善有效实现形式。”慈善事业的高质量发展，需要公益监管契合公益发展逻辑，朝向组织自治、行业自律、监管底线，才能促进公益生态良性成长，让善心有所安放。

（作者贾西津系清华大学公共管理学院副教授、清华大学公益慈善研究院副院长、南方周末公益研究中心智库专家）