顺德新“局”：一座制造业城市的制度突围

2026年7月28日，佛山顺德区建立全国首个具身智能发展局。这座以家电和装备制造见长的万亿工业大区，用一个新机构回应产业变局。但建局容易，破局难。

顺德建立具身智能发展局的背景，比揭牌仪式冷峻得多。

2025年，顺德GDP达4469亿元。规上工业总产值站稳万亿，其中家电、机械装备产业的产值贡献约8000亿元。

但这些数字的另一面是：2026年上半年，佛山全市GDP增速仅0.2%，在29座万亿城市中排名垫底，第二产业增加值下降2.4%。作为佛山制造业的“压舱石”，顺德同样承压。2026年8月27日，顺德区召开1-7月经济形势分析会指出：“当前顺德经济处于承压修复期与动能调整期‘两期’叠加。”

面对新旧动能转换的鸿沟，顺德建局正是为了以制度创新降低切换成本。一块新牌子，能否撬开旧格局？

顺德区海创大族机器人智造城。（新华社/图）

转型

顺德是中国县域经济的奇迹。上世纪80年代初，顺德还是一个农业县。1987年，顺德跻身“广东四小虎”，开启了向工业强区的蜕变。此后二十余年，顺德GDP从1999年的287亿元一路攀升至2025年的4469亿元，年均增长超过11%。

但奇迹的另一面是转型的压力，而且比看上去更大。

2025年，顺德家电、装备两大传统产业的产值分别增长3.8%和4.3%，滑入个位数的区间；而机器人产业的产值近400亿元，增长33.1%，相关市场主体2925家。同期，佛山高技术制造业增加值增长11.6%，新动能确实在加速。

一慢一快之间，藏着一笔容易被宏大叙事忽略的经济账。

以家电、装备两大产业合计约8000亿的体量，4%左右的增速意味着每年仍有300亿元上下的增量；而机器人产业即便保持33%的高增长，在400亿的基数上，一年新增不过百亿出头。顺德机器人产业的增量，不到旧动能正常年份增量的一半。而今年上半年，佛山第二产业净减76亿。新产业的增量难以填补收缩留下的缺口。

对顺德而言，具身智能不是当期的“对冲工具”，而是一张押注三五年后产业定义权的期权。新旧动能的转换正在进行，但远未完成。

那么，制造业城市的转型为何总是偏慢？

演化经济地理学认为，一个地方的知识与技术积累具有很强的“在地性”。当产业需要更新或转型时，发展方向会不可避免地受到存量知识与技术的影响，从而形成路径依赖。通俗来讲就是：过去的路越宽，拐弯就越难。顺德在传统制造业中淬炼出的供应链、人才、管理乃至企业家思维越成熟，切换到新赛道的沉没成本就越高。

多数城市的产业结构演化遵循路径依赖规律，只有少数城市能够借助政策干预等因素实现路径突破。顺德想做的是后者，用制度创新打破路径锁定。

而路径突破的条件是这座城市是否具备新兴产业的基因。朱华晟、张杰等研究者以顺德机器人中小企业集群为例指出，顺德企业依托原有产业的能力优势，建构了新旧产业之间的技术与生产关联。

换句话说，顺德具备从既有制造业土壤中生长出新产业的禀赋。家电、装备两大4000亿级产业集群，意味着海量的搬运、检测、装配、巡检和仓储需求。美的早在2017年就收购了德国工业机器人巨头库卡，2025年其机器人与自动化业务收入达310亿元。310亿不是全国最大，但在一个区级行政单位的产业盘子里，则是至关重要的。

然而，具身智能不是普通产业，它横跨硬件、软件、算法、场景等不同领域。这些领域分属不同的政府部门：经信管工业、科技管技术、发改管项目、人社管人才。一个科创企业要落地，就得在这些部门之间逐个敲门。协调链路一长，效率便大打折扣。

产业已经融合，部门仍是分割的，这正是顺德具身智能发展的结构性矛盾。因此，顺德需要一座桥，从旧的产业体系跨入新的产业体系。而具身智能发展局就是这座桥。

布局

林凯源等学者在研究柳州新能源汽车推广时提出了“制度弹性”的概念，指一个地方的制度体系适应外部变化的灵活程度。“柳州模式”证明，非超特大城市可以通过治理协同将这种弹性转化为产业转型的加速器。

顺德建立具身智能发展局，正是将制度弹性转化为产业转型的加速器。

顺德区具身智能发展局整合了招商引智、场景开放、技术研发、人才培育、载体建设等全链条职能，实现“一局统筹，全链闭环”。配套四项协同机制：跨部门联席会议统筹、专家智库技术把关、产业联盟联动企业、创新中心平台赋能。这套机制的设计逻辑很清楚：把分散的行政资源重新组织起来，形成对新兴产业的“全景认知”和“全链条服务”。

顺德不叫“人工智能局”而叫“具身智能发展局”，明确AI要有“身体”，要落地到真实的制造场景。这呼应了顺德的核心资产——家电、装备两大产业集群构筑的场景池。顺德全区八成规上制造企业完成数字化改造，拥有2家世界级“灯塔工厂”、8家国家级5G工厂、13家省级先进智能工厂。

位于佛山市的新明珠5G智能工厂。（新华社/图）

这个局的真正逻辑是：不是先搞技术再找场景，而是开放场景倒逼技术迭代。顺德推出“给政策、给场景、给项目、给订单”四维培育体系。从城市竞争的角度看，这是一种差异化策略。当一个城市在资本、技术等传统要素上不占优势时，场景就成了它最独特的资源。

建局成效也很明显。顺德具身智能发展局揭牌3天即签下“智能机器人100计划”首个示范项目；10天开普勒机器人落地，设三家全资子公司；8月19日爱磁精密签约，20天完成落地；8月28日智同科技签约，计划投资10亿元打造研发生产基地。

竞局

顺德并非先行者。过去一年，多地相继挂牌了类似机构。这是一场悄然展开的“制度竞赛”。

2025年5月，深圳市龙岗区人工智能（机器人）署成立。2025年12月，广州市海珠区人工智能发展局揭牌。2026年4月，惠州市人工智能和机器人发展局揭牌。此外，珠海、南京雨花台、浙江温州等地也相继建立了类似机构。

当技术赛道的竞争越来越激烈时，地方政府开始在制度层面寻找差异化优势。

从城市动力学的视角看，这反映出中国的城市竞争正在发生一个深刻变化：从“拼政策优惠”转向“拼制度设计”。过去，地方政府吸引新兴产业的主要手段是土地、税收、补贴。2025年，二十届中央财经委员会第六次会议明确提出“着力整治地方招商引资乱象”，这些传统手段的空间越来越小。

在“后补贴”时代，通过组织架构的调整来适配新的产业形态正在成为新的竞争工具。

但制度竞赛本身，也有内卷化的风险。龙岗区人工智能（机器人）署挂牌翌年，便将专项扶持资金从6000万元提升至1.6亿元，并创新发放1亿元“机器人券”；南京雨花台区人工智能发展局成立时同步推出十项激励政策，配套每年1亿元的发展专项资金和最高3亿元的“耐心资本”。两个新机构挂牌均不足一年，财政工具已密集跟进。

当挂牌成为标配，每座城市的局都在给政策、给场景、给订单，“制度设计”就面临着退化为新一轮同质化竞赛的危险。这样一来，对地方政府而言，建立新局在很大程度上是一个防御性动作：别人建了而自己没建，就会处于被动。这意味着挂牌本身的净收益趋近于零，真正的分化全部发生在运营端。

顺德在这场竞赛中的位置是什么？一个不以算法和资本见长的制造业大区，它的牌面是场景和市场。顺德“具身智能”的定位与其他城市“人工智能”的定位相比，更强调“身体”（制造、硬件、场景），而非“大脑”（算法、软件、平台）。这是一种战略自觉：清楚知道自己手里最大的牌是什么。

但“建局”只是第一步。真正的考验在于：这个局能不能运转起来，以及运转起来之后，边界画在哪里。

破局

制度创新最容易发生在“挂牌”那一刻，最难发生在“运转”的每一天。顺德建局之后，考验是层层递进的。

一是从“挂牌”到“运转”的落差。过往新设机构容易陷入两种尴尬，要么变成“高级联络员”，协调不动兄弟部门；要么变成“增量加法”，企业办事多了一道关卡。拉通经信、科技、发改、人社等多部门资源，远比揭牌复杂。

二是场景护城河的成色。顺德的场景其实分两类：一类是政府和国资可控的场景，公共空间、城市运维、政务应用，这类场景可以真正“开放”，但对企业的产业验证价值有限；另一类才是真金白银的试验场，美的、格兰仕们的产线决定具身智能能否通过真实生产的检验，这考验着政府如何撬动企业开放产线。

“智能机器人100”计划两年落地百类场景，两类场景各占几何，直接决定这个计划的成色。如果大部分场景靠政府和国资，开放场景就退化为变相补贴，只有企业自愿开放产线并愿意为方案付费，场景才能成为护城河。

顺德的第一个标杆项目开了个好头：本地一家机械装备企业的零件分拣难题，由发展局牵线、利事丰等企业量身定制方案。需求来自企业，撮合交给市场，这样的项目复制一百个，比政府订单堆出一百个含金量高得多。

三是“给订单”的临界点。在“给政策、给场景、给项目、给订单”的四维体系中，藏着产业政策最经典的越界风险。一旦“给订单”滑向行政性采购、指定本地企业，政府就从协调者变成裁判员兼运动员，价格信号随之失真。

合肥模式以国资下场填补“市场失灵”，也交过项目亏损退出的学费。顺德回避了出资风险，却回避不了订单扭曲市场的风险。政府可以做的是把需求摆出来、让企业公开竞逐，不该做的则是替企业决定谁赢。产业政策有临界点，“促成协同”与“替代市场”之间，往往只隔着一纸采购方式的选择。

四是人才的结构性缺口。全国AI人才缺口超过500万，既通晓算法又熟悉制造的人才尤为稀缺。顺德设立专业局的“专业”，最终要靠人来承载。有了编制不一定有人，有了人不一定有“既懂政府的政策语言，又懂企业的市场语言”的能力。

五是珠三角棋局中的顺德。顺德不是孤立行动者。向北，是广佛同城。广州握平台与算法，佛山握制造与场景。向东南，龙岗、惠州、珠海都已建局，珠三角内部正在形成“深圳出资本与算法、广佛出场景与制造”的分工雏形。

顺德的场景牌能否打成，取决于它能否与广深的算法、资本形成跨城组合，而不是在建局竞赛中单打独斗。场景在顺德，需求在顺德，产业链的基础也在顺德，顺德要充分利用自身的优势。

苏晓波等学者在研究合肥产业升级时提出了“城市风险投资主义”的概念，指地方政府以类似风险投资的方式介入产业培育：先明确城市要发展什么产业，再在产业链上寻找最缺、最难、最关键的环节，用国有资本去填补那个环节的“市场失灵”。

顺德走的不是这条路，而是用制度设计降低产业融合的交易成本，把场景优势转化为产业生态。这套打法的核心逻辑是：政府不需要告诉企业“你应该做什么”，只需要把场景打开、把需求摆出来、把机制建好。企业的角色不是“被补贴”，而是“被看见”——看见需求、看见订单、看见机会。

建局只是手段，破局才是目的。对顺德而言，这块全国首个具身智能发展局的牌子，不是一份“成绩单”，而是一张“试验单”。当市场订单替代行政推动，当场景优势长成产业生态，顺德的制度突围，才真正为中国的万亿制造业城市蹚出一条可复制的转型之路。