从“小占补”到“大占补”：升级的耕地保护制度

咸宁市咸安区双溪桥镇毛祠村，一块连片耕地上仍然保留着天然林。（南方周末记者翟星理|摄）

随着一部法律的通过，耕地占补平衡制度升级。

2026年8月28日，《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》审议通过，将于2027年1月1日起施行。这是新中国第一部耕地保护领域的法律，核心条款与耕地占补平衡制度有关。

耕地占补平衡制度已经运行二十余年。以往，只针对非农建设用地占用耕地这一种情况要求占补平衡，称为“小占补”。

此次专门立法的核心内容之一，在于明确规定将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为，全部纳入占补平衡管理，称为“大占补”。

制度升级是对过去十余年占用耕地状况的回应。2009年至2019年的10年间，全国耕地地类面积减少1.13亿亩。总体来看，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。

已通过的耕地保护和质量提升法对耕地用途转换作出明确规定，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，将各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。

“千呼万唤”

耕地占补平衡制度始于1990年代末。

1998年，新修订的土地管理法，首次明确提出国家实行土地用途管制制度和耕地占补平衡制度，同时也将基本农田保护制度纳入耕地保护体系。学术界一般将之视为耕地占补平衡制度的开端。

当时，工业化、城镇化突飞猛进，非农建设用地占用大量耕地，要求建设单位或地方政府在占用耕地后补充数量和质量相当的耕地，总体要求为“占一补一、占优补优”。

2000年，原国土资源部下发通知，要求建设占用耕地先补后占。2004年，为遏制地方执行过程中出现的问题，国务院发文要求防止占多补少、占优补劣。

2008年，永久基本农田保护制度正式确立。至2019年，各类中央文件又对占补平衡制度有