全国城管联谊会，NGO还是SGO？

城管执法部门是一个怪胎，即地方行政权力缺乏制约和规范的产物。今天，它的为所欲为的权力还在进一步扩大，并且开始冲击国家社团管理制度

    目前国务院直属机构并没有“城市管理执法部门”这一编制，省级行政机构也缺乏这一对口编制。就这个角度说，城市管理执法部门是地方政府自己发明的大部委。因为这个部门天然与小摊贩、乞讨人员为敌，加之其基层工作人员多系临时聘用，整体素质参差不齐，常常导致“暴力执法”与“暴力抗法”的恶性循环。
    各地政府对此看来没有任何体现法治文明的有效反思。也许人天性就有集合和交流的本能。没有全国性的业务指导部门，在国务院系统之外，他们就自己组织了一个“全国（部分城市）城管执法联谊座谈会”。不仅如此，他们还在全国范围建立很多网络社团。网络社团建立后，还要到现实落地生根，“现正申报主管单位批准，注册后将召开全国城管联谊大会”。
    不过，全国城管联谊会的注册，并没有改变城市管理执法部门的非法属性，反而会导致更大范围内的混乱。
    《社会团体登记管理条例》第三条规定，“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。社会团体应当具备法人条件。下列团体不属于本条例规定登记的范围：（一）参加中国人民政治协商会议的人民团体；（二）由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体；（三）机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体”。显然，城市管理执法部门不是社会团体。更何况，国务院机构编制管理机关并没有核准“全国城管联谊会”这一组织的成立，此组织也非在单位内部活动，所以它必须注册登记。这个现象颇有意思：本来自身组织的合法性就大有问题，却还要在全国范围内注册。于是直接走出错误的第二步。
    更大的问题在于全国城管联谊会的主管部门。既为“全国城管联谊会”，其登记管理机关自然应该是国家民政部。可其业务主管单位呢？这就有意思了。教育部？教育部只管教育不管打架。外交部？城管是内政。国防部？虽然有些城管执法大队武装到了牙齿，但好像与国防也不搭界……好像跟谁都攀不上亲。搞不好，最终只能麻烦全国人大常委会和国务院为它网开一面，“法律、行政法规对社会团体的监督管理另有规定”。
    如果全国城管联谊会这个奇怪的团体能注册，它还将一举创造诸多奇迹。我们都知道，在现代多元社会，除了政治国家之外，还有其他自治部门。不同自治部门拥有不同的宗旨，如政党是以争取政权为宗旨的。公民社会其他部门如红十字会、绿色和平组织，各有自己特殊的功能，但都属于“非政府组织”即NGO。可全国城管联谊会的会员均代表各地城管执法部门，虽涉嫌非法，城管执法部门到底还是被认为是行政部门的。这么一来，全国城管联谊会其实并不是严格意义上的NGO。那它是Government Organizations亦即政府组织吗？看来也不是。倘若是，它也没必要跑到民政部门去注册。回归本质分析不难发现，全国城管联谊会很有可能是个SGO，亦即Super-Government Organizations，中文称为“超政府组织”。需要强调，SGO一词是笔者发明的。只是，笔者仍无法在中国法律体系中找到SGO的合法性与正当性，一如其生身父母城管执法部门没有合法性与正当性。
    《社会团体登记管理条例》第十条还规定，“成立社会团体，应当具备下列条件：（一）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；（二）有规范的名称和相应的组织机构；（三）有固定的住所；（四）有与其业务活动相适应的专职工作人员；（五）有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金；（六）有独立承担民事责任的能力。”法律学习学到这里，笔者最终还要质疑，“有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金”，全国城管联谊会所需的这些资产和经费到底来源于谁呢？是地方城管执法部门领导多得没地方花的个人积蓄，还是多得没地方花的国家财政拨款呢？
    城管执法部门是一个怪胎，即地方行政权力缺乏制约和规范的产物。今天，它的为所欲为的权力还在进一步扩大，并且开始冲击国家社团管理制度。实践表明，如果不落实法治制度，不保障公民对政府的监督权，人大不能有效监督行政部门，不论政府机构如何改革，政府机构的精简与效能化都有可能失败。所谓SGO这一庞大“利维坦”，一旦呱呱坠地并茁壮成长，摧毁的必然是中国的法制统一和法治尊严。写到这里，笔者真心希望全国人大常委会，能组织宪法学者、行政学者，包括小摊贩和乞讨人员在内的立法听证会，给全国各地的城管执法部门一个名分，让城管执法部门被明媒正娶，而不是做地方政府的月下情人。如果不愿意给这个名分，不如干脆光明正大起来，逐步废除各地的城管执法部门，让国家政治生活回到法治轨道上来。

（责任编辑 史哲）