【回家】当灾害袭击美国

“卡特里娜”飓风是对美国政府精心设计的应急系统的第一次真正考验。而大多数美国人的看法表明，这次考验，政府的得分不理想。但美国的智慧就在于不断认错和不断改进。

卡特里娜飓风一周年今昔对比

2006年7月22日，美国新奥尔良，一名妇女和小孩从新奥尔良会议中心经过。　getty/图

新奥尔良的居民正努力重建自己的家园，一年前的卡特里娜飓风带走了1，800个生命。2005年9月2日，美国新奥尔良，国民警卫队士兵在会议中心外帮助飓风中受伤的居民。　getty/图

    2005年8月，卡特里娜飓风挑战了最强大的美国。
    遭受灾害最为严重的是新奥尔良市。新奥尔良位于密西西比河三角洲北方，濒临墨西哥湾，城市的整体海拔低于海平面。因为城市夹在一个大湖和一条大河之中，而且平均海拔低于水平面，整个城市的安全就系于最高达7米的防洪堤和排水设施之上。
    为了提高抵抗飓风和洪水风险的能力，美国工程兵部队一直以来向联邦政府申请预算来修筑和修缮防洪设施。即便每年的预算都被国会打折，这个项目依然花费了巨额的基建款项。而最致命的弱点在于，设计的防飓风能力是几十年前确定的，防御能力只有三级飓风。
    布什刚刚进入休假，卡特里娜便首先袭击了佛罗里达州。8月26日下午，美国飓风中心监测到飓风转向并预计可能袭击密西西比沿岸，立即发布了飓风警报。美国海岸警卫队开始为可能受灾的区域储备物资，同时动员了约400名预备役官兵。
    卡特里娜飓风，对美国的救灾机制是一次检验，更是一次演练。
    8月27日，布什宣布两个受灾的州进入紧急状态。然而，由于隶属于美国国土安全部、专门领导灾害管理的美国联邦紧急事务管理局的疏忽，路易斯安那州未被列入紧急状态之中。虽然布什给新奥尔良市市长电话要求实施强制撤离，但新奥尔良市发布的却是自愿性的疏散撤离。
    8月28日，在有布什参加的视频会议上，飓风中心提出了新奥尔良市可能遭受洪水危险的警报；国家气象局也发布了该区域危险的警报；科学家多次模拟可能遭受的袭击并判断损失可能是空前的。
    同一天，新奥尔良市市长下达紧急命令，要求全市居民强制疏散，并要求携带3-5天的食品和饮用水。市府提供了10个避难所给不能撤离的居民，市内最大的圆形体育中心“超级穹顶”也被辟为避难所。
    官府这边开始敲锣，但百姓那头却是不紧不慢，只有80%的居民撤出了城市。当地人一来是和飓风打交道多了，也听多了专家的预言，另一方面是当地低收入家庭较多，不具备外出避险的实际能力，相比于花大笔钱外出避险，低收入家庭更愿意和老天爷赌一把。后者也导致美国政府事后遭到批评，政府被认为没有充分提供便利条件供所有的人安全撤出，特别是穷人。
    8月29日凌晨，飓风登陆，全城断电。飓风带来的大量雨水使得80%的城市泡在一片汪洋之中。虽然有80%的居民提前撤离，使得损失大大减小，但是接下来，四个臭皮匠之间毫无默契的救灾管理，尤其是因程序问题而纠缠不清的情况下，使得如何救助城市中20%市民的头几日成为黑暗的一页。
    总统布什，拥有最高的象征性权力，最多的智囊和资源，但却不得不周游于联邦与州政府权力之间；联邦紧急事务管理局本应是代表联邦政府总协调紧急救灾的指挥机关，但是至2003年被并入国土安全部后，失去了作为内阁成员直接与总统沟通和报告的便利性，预算被反恐计划严重挤压，有经验的高层官员相继离职更导致领导层匮乏经验；州政府则低估了灾害的危害性，事前预防不够，事后的措施力度不够，尤其是迟迟不与联邦政府的救灾行动协调；市政府对各种警告意见明显过于大意，在救灾过程中的不少指导意见亦未经周密考虑。
    8月30日，布什宣布结束休假，五角大楼宣布派遣5艘救援军舰前往灾区。次日，新奥尔良市宣布全体撤离，包括避难所中的居民。此时城市里过度拥挤的临时避难所中，水、食品、生活必需品严重不足，高温酷暑，恶臭难忍。城市秩序已然崩溃，人性之恶也得到了最大的爆发，斗殴、盗窃、抢劫、纵火、凶杀随处可见，谣言更是满天飞。警察一方面要救人，一方面又要面对突然升级的暴力犯罪，完全处于疲于奔命的状态中。
    直到9月1日，路易斯安那州州长布兰科才调动300名刚从伊拉克撤回的国民警卫队队员赴新奥尔良市维护治安，这些人被授权随时可以开枪击毙暴徒。不久之后，该市200名警察在巨大工作压力下集体辞职。
    自飓风伊始，布什就要求路易斯安那州把国民自卫队的管理权交给联邦政府以便协调救灾，但一直被拒绝。虽然在域外救灾中，比如印度洋海啸中，美国大兵是灵活机动的上天入地，获得异域人民的一致好评，但是一跨入自己的国土，他们就只能蹑手蹑脚，小心地安坐于各种法令之中。由于迟迟无法得到地方授权，布什不得不依据警卫团法案紧急调动联邦军队7000名官兵参与到奥市的救灾和协助治安。
    事实上，不仅仅是指挥权限的问题，在信息沟通上，各级政府之间也存在很大的欠缺，紧急避难所中留有数万名灾民的情况，联邦紧急事务管理局竟然迟迟不知情，从而未能在第一时间派遣救援力量。
    各种行政程序也是双刃剑。飓风之后，在多头林立的情况下，国土安全部负责人依据国家应变计划，确定卡特里娜飓风是一场国家级的事件，同时任命了负责官员，并且召集了紧急事件管理小组以后，才于8月30日宣布将联邦、州和地方三级救灾部门的权力正式统一交由联邦行使。相比于飓风的紧急，官员的“依法”谨慎事后同样也遭受质询。
    飓风劈头盖脸的头几天一过，尤其在联邦政府充分获得救灾权后，美国的国家机器立即继续高效运转起来。近3万名官兵和物资从全国各地调配到受灾地区，社会秩序开始恢复。数千架次飞机不断搜寻幸存者和投递物资，空运了650万份套餐，伤员也得到了照顾。
    美国欢迎国际力量参与本国的救援，接受了包括墨西哥和阿富汗的援助。为帮助灾民渡过难关，参议院批准105亿美元的救灾款，布什又签署了总额为518亿美元的紧急救灾拨款法案。
    政府每晚花费1100万美元安置数十万名灾民在宾馆住宿，两周内即派发了首批2000万美元的救灾预付款给灾民，中小学生免费就近入学。在两个半月内提供了15万座带有空调、抽水马桶、冰箱、热水和有线电视的汽车活动房给灾民。
    救灾全程，媒体是重要的一环。它们不仅充分保障了各种消息的发布，抑制谣言，还因其灵活，在混乱的情形中充当了三级政府和灾民多个角色间的沟通者，并充分曝光了救灾中的每个死角。民间力量也是不可或缺，他们帮助灾民重建家园，医疗救助，清理损害，监督政府的善后工作。
    美国人始终热衷的还是找责任人。美国白宫和国会9月6日即宣布将对联邦政府在应对飓风袭击过程中是否存在失误展开调查，而舆论批评的声音则一直延续至今。没有官员敢于声称领导救灾有方，只有官员因工作不力而辞职，有政府部门因反应不当而受到质询，各级官员和政府部门的办事能力和责权划分不断地受到批评。飓风事件中的每一个教训至今还在不断地被讨论。
    刻薄的美国人对政府救灾的整体满意程度如何呢？根据2005年9月7日公布的CNN、今日美国、盖洛普民意调查的结果显示，最该为卡特里娜飓风后的问题承担责任的人选中，布什为13％，联邦政府机构为18％，州和市地方官员为25％，没有谁该被谴责为38％。
    美国人的强大，就在于其不断认错和不断改进。“卡特里娜”发生后不到一个月，又有“丽塔”飓风袭击美国南部墨西哥湾地区。这一次，美国政府提前准备，飓风虽大，但人员死亡为零，经济损失也远远小于预计。