【观念沙龙】城镇化不是一个物理问题
城镇化首先是人的关系，没有相应关系的调整，不可能有健康的城镇化。
城镇化首先是人的关系，没有相应关系的调整，不可能有健康的城镇化。
周其仁 北京大学中国经济研究中心教授、长江商学院经济学教授，现任北京大学国家发展研究院院长。著有《真实世界的经济学》，《数网竞争》，《产权与制度变迁》。
十多年前，曾经有一场被称为“新土地革命”的著名论争，论者几乎囊括了中国农村问题的顶尖学者，并波及政界、新闻界。他们一方主张应该让农村土地流转起来，应该相信农民有掌控自己财产的能力；另一方则认为土地是农民的基本保障，担心土地流转会造成大量没有任何保障的失地农民。
实际上，这场论争直到今天也没有得出结论，可以做出结论的是，无论有没有得到土地的产权，农民仍视留在故土为畏途，“出梁庄记”仍在中国的村庄里夜以继日地上演。势不可挡的城镇化步伐，才是当下中国不得不面对的真问题。
作为中国农村问题最有说服力的研究者之一，2013中国绿公司年会上，周其仁作为嘉宾主持“城镇化红利在哪里”的论坛，顺理成章。
在开会前，周其仁特地建议摘掉“红利”二字：“规划还没有做好，方案还没有实施，现在谈红利是不是太早了？”长期致力于研究农村问题的周其仁，落脚点更关注每一个“个体”本身：人流向哪里，有它的规律，你要善于观察，尊重客观事实。“人们愿意去的地方，户口开放的条件不足”，一个好的规划、达成安居乐业的生存状态，最终应该是来去自由并尊重市场原理的。
“政府出错的可能性很大，要向市场学习。”这是周其仁观点的核心，要降低出错概率，同时获得更好的城镇化方案，不如“开辟战场”，让民间力量、企业家群雄逐鹿，各显神通。
城镇化首先是人的关系
记者：目前新一轮的城镇化运动让你最担忧的是什么？
周其仁：这种情况下最大的挑战在我看来是：中国这么多人口，到底往哪里走，我们不完全知道。拿过去工业化阶段为例，工业化在中国是“后起”的，因此难免着急，一着急，就总觉得政府可以在里头起到更大的作用，而我为什么总强调市场，是因为这不是一个政府能完全左右的领域。但是，我们政府主导非常强硬，比如过去，县政府、组织上把我派到这里，我就乖乖呆在这里，那现在让我造城，但造好后是不是人一定来？这可不一定。大家都要去的地方投资不足，老堵，老是乱；还有一些地方修了很多东西，花费了大量的稀缺资源，但是没有人去，或者去的流量达不到临界点，产生巨大的浪费，这个苗头在我们当下的生活中已经看到了。
记者：能举个例子吗？
周其仁：过去15到20年间，新增的城镇人口45%进入了北京、上海、广州、深圳四大都会城市，大城市永恒的主题是“承载力有限不要来了”，可是即便户口不开放，人该来还是要来。但是同时，很多新兴开发区八条车道宽的全新公路，各种各样地标性建筑，无人问津。我们讨论城镇化，一定得承认客观规律的存在，它完全不以官员和学者的意志为转移。过去国家搞了很多定点工厂，后来很多都不了了之。所以我说要注意市场机制，你别看企业家好像只看利润，利润的前提，是要满足消费者，没人买单，利润从何而来？公司、项目往哪儿摆，是好大一门学问。如果要走城镇化路线，首先必须研究中国人，过去中国人不动是因为“不让你动”。
记者：有人说新的城镇化，将是一轮新的圈地运动？
周其仁：这个不要一概而论，城镇化总要圈一些地，你不圈地，农民怎么进来？要变成城市，不适度扩张也不行。你圈了地，搞了建筑，人真去了，在那里创造新的收入，这没什么不好。我不笼统反对圈地，我反对圈错地，然后，圈地当中还有一个重要问题：地是圈对了，但利益分配让其中一方损失太大，这个也不行。所以，第一，不能圈错，本来种庄稼的地变成水泥以后寸草不生，空在那里，那是最大的麻烦；第二，圈对了，人来了，产业来了，收入增加了，那么增值部分原住民得多少，开发商得多少，政府得多少，消费者得多少，要有一个大体合理的分配。不要笼统地去反对圈地，媒体很容易把这个问题极端化，要是完全反圈地，农民去哪就业呢？
记者：你之前提到解决这些问题需要注重“互动性”，包括政府与企业互动，具体来说应该如何互动？
周其仁：现在很多城市规划是政府做的，但是也通过招投标手段，也请优秀的规划公司来做。还有一种现象叫做“规划的开放性”，就是面向社会公众参与，吸收各方意见，这些苗头都有。但是现在，相对大规模的城镇化，还要让这种新的机制成长得快一点。你笼统地讲“市场主导”还是“政府主导”，容易极端化。我认为，一方面要提醒政府多向市场学习，注意市场确实要比你厉害；另一方面，要让企业知道城市建设跟单一项目和投资不同，它有很大的外部性，就是一个事情会牵引整个系统，相互影响，公众也不是完全靠商业利益可以主导。它要有公众性，公众性谁来主持？还是政府。这个阶段可能要注意“PPP模式”，即“Public Private Partner”，公私合作。Public的东西要非常注意Private的信号，要变成一个Partner合作的关系，讲穿了，就是要从制度上扩大社会主义民主，扩大公众参与，扩大市场经济。
记者：以前我们的城镇化其实是逆城镇化，为了工业积累让人们定居在某处不允许迁徙。后来可以自由迁徙了，就为改革开放积累了低廉的劳动力，但是又没有开放户籍。这里有一个问题就是，我们期待的城市等级管理制是什么？大城市行政资源项目的能力会让资金集中在重点城市，中央的项目都在大城市里面，如何放开进行城镇化呢？
周其仁：这个矛盾有两个解决办法：第一，减少城市偏向，把甜头去掉一点，没有偏向，怎么会形成“河北贫困带”和“首都贫困圈”？它有一个平权的过程，称为“公共财政与服务均等化”，它是公民的权利，不能说你是首都居民就高人一等吧？另一方面，我承认它非一日之功，我的态度是只要往那个方向走，都应该给它一个正面的评价。不要以为城镇化就是物理上造成的，这是最重要的一个偏向。城镇化首先是人的关系，没有相应关系的调整，不可能有健康的城镇化，我们这个后发国家是看见结果，然后就下命令来达成这个结果，最后就容易拧，容易产生扭曲。当年轻工部把“万宝牌”冰箱定在广州，设计的产能规模覆盖华南六省，后来有下文吗？这里有多少万人我放一个冰箱厂，听起来很合理，可是这里头好多变数他驾驭不了。城镇化做错决定以后，后果绝对很严重，你想想看得砸进去多少钱，搞不好最后统统变成不良资产，赔的不是纳税人就是银行的钱。
记者：举个例子，北京周边城镇化过程中拆迁，有很多村子拆了一半以后进行不下去了，得到补偿的农民不能进入城镇化的趋势，没得到补偿的农民又觉得钱给得不够，而政府肯定从银行借钱，最后土地就进入土地储备了，你怎么看这种僵局？
周其仁：全世界都有钉子户，钉子户属于外部性问题。日本机场的钉子户在跑道上生活了多少年？有了问题慢慢解决，至少是种改善。香港那些房子，之所以能够变成高楼大厦，是因为开发商派了多少人在村里泡了10年20年，跟村里所有人混得很熟，才能有针对性地去解决问题。我们呢，开一个会，以为发一个文件，就能把世世代代住在那边的人搞定。全世界都有过火爆的活动和武力解决，美国1964年的城镇化就是“推土机战略”，很粗放，社会矛盾、族裔矛盾尖锐，现在社区里永远不得安宁，等于埋了个定时炸弹。你这个叫城镇化吗，将来你的城市文明就是巴黎十三区了，可得注意。
记者：变化的灵敏性，是不是应该归结为需要这种互动性更加频繁？
周其仁：现在最大问题是冲突太大，动不动就演变成恶性的事件，何苦。能拖的事，拖两年又何妨。过去是市长书记说拿下，这叫有魄力的干部，那现在我竞争，让市场起作用，哪块改造收益大、哪块愿意把增加的收益合理分配，哪块就做得通，这就不是长官意志了。
城市比公司顽强，它能粘住你
记者：有人提到城镇化和产业之间的关系，如果没有这样的产业，就业没有吸纳，人进不了城，7000万流动人口如果进来以后他怎么办？
周其仁：说反了吧？什么叫城镇化？城镇化就是人口凑到一起，收入增高，因为收入高才需要给这些人修相应的基础设施。城镇化要回答一个问题，经济学上它是个困难的问题，就是人凑到一起为什么收入就高了，这个产业跟位置有关系吗？产业和其他产业的布局有关系吗？这就是城镇化的含义，它是工业化的产物之一。你搞总装厂，得有零部件给你供应，零部件不能离你太远，太远运输成本太高，响应时间太长，怎么应对市场？所以总装厂跟零部件供应靠得很近是一个趋势。现在，可贸易服务业（tradable service）高度依赖大都市，你说广告应该放在哪里更合理一点？大城市，这是同样的道理。
记者：现在很多企业看准城镇化带来的红利，举个例子，万通的空中城市。你对这些准备在里面寻找红利的企业家有什么好的建议吗？
周其仁：红利是满足了消费者以后，人家给你的利润。所以首先要明白人到底要什么，不是说你有钱，就可以搞个城市把人“圈”在里头，现在连国王都没有这个能耐，已经不是上山下乡的年代了。年轻人为什么往大城市跑？技术进步快就是要换工作，多样化城市当然最有机会换工作。拿底特律和曼彻斯特的例子来说，所有工业城市，尤其是单一产业城市非常危险，但伯明翰和芝加哥就好些。我们现在就是要提醒企业家、政府，包括学术界，高度关注和尊重这个问题背后的道理，你有什么想法都可以，但前提就是你得解决人家的问题，人家才能解决你的问题。我觉得现在不是谈红利的时候，你还没投资怎么会有红利？
记者：红利是不是预示着城镇化一定有好结果？
周其仁：中国城镇化是落后的。我们工业化指数47%，工业化占GDP比例大概也是47%，在全球少见。我写《工业化超前城镇化落后》提到，城镇化滞后是因为我们的体制不允许人们自由地凑到一起，但是长远看来挡也挡不住。我老讲过去三十年改革就是流动、激活。最大的挑战是，他们落在哪里，谁有把握回答？如果没有把握，用什么体制去处理会好一点？所以，为什么我倾向市场体制，因为它通过相对价格让不完全知道的事情相对变得更容易知道，市场当中每一个活动就显示了它的想法。
记者：那我们现在是不是整体高估了城镇化带来的红利，或者说带来红利的现象？
周其仁：红利这东西很难讲，后发优势就是这样。发达国家都是70%以上的城镇化指数，高的80%到85%，过去认为能封顶，现在新的理论认为不会封顶。有一种理论甚至认为人类将全部城镇化，农业全进入城市，这是极端的理论，先不去讲它。但至少从统计上看，我们跟一流国家在城镇化的变量上差距很大，我们现在大概是一九二几年美国的水平，一九四几年日本的水平。如果说他们代表了一个空间或未来趋势，中国就一定会往城镇化提高的方向走。一个地方建设得好就招人，一招人他们就不走，就有很大先发优势，研究城市在一二百年的变迁，你就会知道城市一旦出了名，很长时间难以消失。城市比公司顽强，公司死掉得很快，它能粘住你。
记者：有一定惯性？
周其仁：一旦先进入，当然会有惯性。举义乌的例子，这种小商品市场哪里不能建？但是先在义乌一搭，人一去，买卖建立，信任建立，就不会走了。像深圳，创业的氛围很厉害，哪怕这里土地贵，劳动力贵，还是得去。这里头市场机制，企业家精神很重要。你知道政府主导为什么会出雷同的东西？因为他们吸收知识的来源高度重叠，他们老在一个地方开会，听同样的报告，穿同样的服装，讲同样的语言，你指望他有什么个性？中国有个性的官员只有死路一条，中国的官场是有个性的假装没个性，那他怎么可能把事情做好。企业家就不同了，他要标新立异，艺术家就更“离谱”了。所以，城市设计权落在谁手里非常重要。老在一个场所，就形成单一的美学观，所以，任用人一定要对路，你看过去陈希同当市长，他脑子里古都北京一定全是大盖帽、尖屋顶。他批项目很简单，就是你不加顶他绝不同意，最后盖出一堆千篇一律的建筑。所以这是机制问题，我们所有的不满，其实是对机制不满。
“美国很多城市本身就是公司注册的”
记者：但是这种机制怎么来实现？
周其仁：你看包括冯仑的经验会发现现在是企业主动去推销一个方案，推进城市规划里去。这个努力开始了，企业参与管理人口和建筑楼宇等等。比如成都周边民营开发区有十几万人居住，那个开发区就是民营公司搞的。非完全官僚管理、非行政机制管理也许反而更能井井有条，合理性要比纯粹官员管理高得多。
记者：现在有些地方政府提“幸福基业”，公司给它搞整个产业、城市，他负责出钱？
周其仁：设计、规划、管理三个部分，鼓励创造，这有什么不可以？下一步我跟王石他们都在讲提供“样板”，把建好的楼盘拿出来，然后呢，现在还有综合体，封闭的社区，包括现在开放的社区，都可以作为好的例子。美国有很多城市，本身就是公司注册的。
记者：政府还有公共的一些服务也要加进去。
周其仁：那当然，比如私人武装就是非法的。公和私这条界线，要探索它合理的链接。现在，公司和社团组织在承担一部分我们传统认为只有政府才能管的事儿。这个是中国新型城镇化道路中非常值得研究的课题。
记者：网络技术的出现，互联网公司的兴起，对城镇化走向会起什么样的变化？
周其仁：很多人问马云，有了互联网人还要见面吗？还要住到一起吗？很多人以为不要了，我对这种问题高度怀疑。互联业务繁荣后，航空的生意是下去了还是上去了？运输业没有衰败。互联网是刺激见面的手段，和电话与电报一样。从经济学概念看，我们常把互补产品看做互相替代的产品。有了互联网，很多人说，那我就小城市呆着不就行了吗？所以三大互联网公司要搞一个覆盖全国的配送系统，我只能说，不等你建完农村的人又走掉一半，我在村里等着你送来，还不如我到城里去呢，宅男，也绝对是大城市的产物。
记者：你怎么看待互联网对城镇化的促进作用？
周其仁：互联网不能抵消“人聚集一处”的情况，但能增加新的手段解决遇到的难题，比如城市承载力的问题，就和信息技术有关。拿新加坡为例，他们有一个收费系统，就是到拥挤的地区，要花费更高的个人成本，而到底收多少拥堵费，取决于同时有多少辆车想进来，它完全是即时决定的，是一个变量。而且这个市场机制不是早的笨拙的市场机制，这个系统，全球范围内的各大公司去投标，有一家中国公司最后中了新加坡城市道路收费系统改造的标，这就是互联网对城市管理的贡献。
记者：贵阳金阳新区做了一个城镇化会战的规划，融资方式是地方债，采取引资外迁，保险这种新方法融钱，现在地方政府很急于做大城镇化，你有什么建议给他们？
周其仁：金融界已经有很多讨论了。第一，主流的模式是政府去征一块农民的地，将来高价卖给市场，有溢价的可能。银行看在溢价的份上，就拿土地给你融资。这种模式就完全是地方政府主导，你看重庆引资很成功，一亿多台的PC生产能力，看起来很成功啊，不好的消息是什么呢，全球的PC产量在下降，因为往平板电脑和移动走了。这个潮流是危险，你布好局，结果转型了，怎么办？出错的可能性是非常大的，这一出错，银行的资本就套在里头了，所以现在要引进市场化更高的融资手段，你比如发地方债，就比土地融资要强一点。因为地方债要资本市场给你评级，投资公司分析前景，有人看好、有人看空，就会反映到融资的定价上来，所以越利用市场化程度高的手段，将来风险越小。