“超生罚款”将成为历史

“社会抚养费”制度将退出历史舞台。

7月20日，《中共中央 国务院关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定》发布，其中提到，取消社会抚养费，清理和废止相关处罚规定，将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩，依法依规妥善处理历史遗留问题。

值得关注的是，这也是实施三孩生育政策之后的重要配套举措。社会抚养费制度将告别历史。

有专家对此表示，社会抚养费曾在历史上发挥了一定作用，随着经济社会发展，国家人口形势也发生重大变化，有了优化生育政策的基础，社会抚养费不再适合当前的人口形势和人口政策，取消社会抚养费是非常正常的调整。

在位于山东省日照市五莲县松柏镇中心幼儿园的儿童早期发展活动中心，养育师（左）指导家长科学育儿。 新华社记者 范长国 摄

从“超生罚款”到“社会抚养费”

“社会抚养费”制度诞生于上个世纪80年代初，是严格的限制生育政策的产物。

上世纪70年代后期，我国人口已近10亿。1978年3月，计划生育第一次被写入宪法，在全国人大五届一次会议上通过《中华人民共和国宪法》第五十三条规定，其中的措辞是“国家提倡和推行计划生育”。

1980年9月25日，中共中央正式发表的《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召“提倡一对夫妇只生育一个孩子”。1981年3月6日，原国家计划生育委员会设立，作为国务院常设机构。随后，全国计生工作体系一直建立到社区、村组。

彼时，与之相对应的“超生罚款”制度也应运而生。

1996年，行政处罚法出台，明确对于超计划生育的不得给予罚款，但可以征收“计划外生育费”，“超生罚款”被改为“计划外生育费”。2000年，财政部、原国家计生委联合下发文件，要求各地将“计划外生育费”改为“社会抚养费”，表示对公民生育权利的尊重。

2001年发布的《人口与计划生育法》规定，“不符合相关规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。

从“超生罚款”到“计划外生育费”再到“社会抚养费”，有专家对此分析：“社会抚养费至此有了法律身份。”

征收标准不一、征收到位率低

社会抚养费具有“法律身份”后，还面临征收标准不一、征收到位率低等问题。

2002年，国务院颁布《社会抚养费征收管理办法》（以下简称《办法》），授权省级政府确定社会抚养费征收标准，同时将直接征收社会抚养费的权力下放至乡（镇）人民政府或街道办事处。

此后，全国30个省(区、市)先后对本省社会抚养费征收管理规定进行修改完善，明确社会抚养费具体征收对象、征收标准、征缴方式等内容。

南都记者关注到，由于社会抚养费征收标准是授权各省制定，各地征收标准弹性很大，出现了征收3～10倍不等的差异，且《办法》没有明确的征收程序规范，各地在执行中缺乏统一的程序规范，社会抚养费实际征收到位率较低。

以审计署2013年9月公布的一份调查结果为例，在云南、四川、山西、江西、湖南、湖北、河北、甘肃、重庆等9省市下属45县中，各县社会抚养费实际征收到位率低，其中，仅重庆市实际征收到位率为41.36%，其余各省均在30%左右。

为规范社会抚养费征收，2014年11月20日，原国务院法制办公室向社会公布原卫生计生委报送国务院审查的《社会抚养费征收管理条例》（以下简称《条例》）公开征求意见，《条例》设置征收上限，即不符合政策规定生育的，对双方当事人分别征收计征标准3倍以下的社会抚养费。

但该《条例》在征求意见多年后未出台。有法律学者分析，条例未出台源于生育政策转向开放，有关方面对于社会抚养费的存废存在争议。

人口政策转向“鼓励按政策生育”

随着2015年12月27日，新的人口与计划生育法出台，“全面二孩”正式放开，各地的人口政策也开始转向“鼓励按政策生育”。

不过在宪法、人口与计划生育法均未提出取消生育数量限制的政策背景下，作为政策执行的手段，社会抚养费也被保留了下来。只是社会抚养费的征收从二孩变为三孩，而根据历年的调查，全国每年三孩以上超生的人口占年出生人口不足5%，总量不足百万。

但在此背景下，社会抚养费是否应继续征收也不可避免引发讨论。

中国人民大学人口学系主任杨凡在接受媒体采访时表示，现在人口发展形势产生变化，出生率一直在较低水平，在推动实现适度生育水平的背景下，应当考虑取消社会抚养费。

“社会抚养费设立的初衷是因为过多的生育会对资源、环境造成影响，虽然我国目前人口与资源环境之间仍然处于紧平衡状态，但是目前人口形势也有了一些新的变化，需要从改善人口结构、推动实现适度生育水平和人口均衡发展等方面综合考虑。”杨凡称。

多地降低社会抚养费征收标准

2016年以来，随着全面二孩政策实施，多省市开始降低社会抚养费的征收标准。

南都记者梳理发现，自全面二孩政策正式落地以来，全国30个省份修改了计生条例，其中20余省份明确了社会抚养费的征收标准。

如《山东省人口与计划生育条例（修正案）》就规定，不符合再生育规定、有配偶者与他人生育子女或者明知他人有配偶而与之生育子女等情形，每多生育一个子女的社会抚养费征收标准，由原来规定基数的3到6倍，改为按规定基数的3倍征收。

有观察指出，对于减少乃至完全取消社会抚养费，地方层面并未面临较大“阻力”与“利益羁绊”。

2018年9月，国家卫健委在《十三届全国人大一次会议第1948号建议的答复》中提到，全面二孩政策的实施，基本实现了国家生育政策与群众生育意愿的统一。社会抚养费的征收对象主要是政策外生育第三个及以上子女的人群，违反法律法规生育子女的公民明显减少，社会抚养费制度对生育行为的调节作用明显降低。

2021年5月31日，党中央决定实施一对夫妻可以生育三个子女的政策，并且提出一系列配套支持措施。北京大学国家发展研究院教授赵耀辉对此表示，这是继2015年全面二孩政策之后的一个重大举措，标志着我国实现了支持生育的根本性政策转换。

“第七次人口普查显示，我国生育率已经下降到了1.3，这是一个极低的生育率水平。将生育数量扩展到三个孩子，表明了政府高度重视人口结构方面出现的问题，并且决心以积极的态度去应对影响人口均衡发展方面的一系列严峻挑战。”赵耀辉称。

专家：取消社会抚养费是正常调整

《中共中央 国务院关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》）明确提出取消社会抚养费，清理和废止相关处罚规定，也意味着实施40年的“社会抚养费”制度将退出历史舞台。

取消社会抚养费是出于何种考虑？中国社会科学院法学研究所研究员支振锋认为，过去中国的经济发展程度、资源承载能力，让人民体会到人口带来的压力。通过经济手段征收社会抚养费，对公民的生育意愿有比较大的影响，抑制了人口的过快增长，在一定程度上缓解了人口压力，历史上发挥了一定作用。现在，随着经济社会发展，国家人口形势也发生重大变化，有了优化生育政策的基础。

近十几年来，老龄化一直是学术界和社会关注的一大问题，从人口普查数据和人口抽样调查数据看，我国老龄化形势在加剧。支振锋表示，这种情况下，也应该采取更加包容、友好的生育政策，缓解人口老龄化。

“而从单独两孩和全面二孩的实施效果看，全面二孩的生育情况没有达到预期，公民的生育意愿不强，而超生的情况越来越少。”支振锋认为，这种情况下，社会抚养费不再适合现在的人口形势和人口政策，取消社会抚养费是非常正常的调整。

也有观察指出，征收社会抚养费的目的是稳定低生育率，我国经历了严格限制生育到逐步放松，再到今天实施三孩生育政策及配套支持措施的过渡，因此，社会抚养费的历史使命已经基本完成。

支振锋表示，取消社会抚养费制度后，现有的社会抚养费管理办法及相关行政法规需要废除。人口和计划生育法未来也可能面临修改。各省区市的人口和计划生育条例也应相应修改。

将入户、入学、入职与生育全面脱钩

《决定》还提到，要将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩。

在支振锋看来，其内核与取消社会抚养费一致。按照“十四五”规划，以及中央政治局“531”决定，未来的生育政策更加友好包容。从三孩政策看，国家提倡公民依法依规负责任的生育。对于按照国家政策生育一、二、三孩的，除了普遍的公共服务外，国家给予鼓励、补贴等福利措施。对于四孩及以上的，国家也不再规定有关制约或处罚。不管生育多少子女都是祖国的未来，他们应当享受的社会保障和公共服务，国家将不再设置差别待遇，入户、入学、入园等基本公共服务要同等提供。

若要实现这一目标，有哪些相关政策需要修改？

支振锋认为，具体要依照各地财政状况和人口形势进行。首先，所有的生育限制措施都要取消，如社会抚养费、入户限制等，同时，党纪政纪处罚也应当取消。对于所有儿童，国家所有的公共服务都要同等提供。对于三孩或三孩以内的，应有鼓励、保障的福利性措施，如育儿假、普惠性托育机构等，减轻生育、养育的负担，未来可能有很多利好政策出台。