拿住宅用地赚钱是中国房地产乱源——楼市政策，学习日韩好榜样

由于涉及到土地制度，相对于住宅需求，住宅供给的利益更大、更复杂，也是当前法治最混乱的领域。一年多前我曾说，所谓房价上涨，涨的从不是房子。房屋从建成那天起就在不断贬值，真正上涨的是土地价格。这些年来房地产调控屡不见效的一个主因，就是总回避土地这个核心问题。

更进一步，土地问题的答案不仅是批判土地财政。打破土地垄断，回到土地招拍挂之前各显神通的“市场化”拿地，一些开发商和权势者自然眉开眼笑，但未必就是购房者的福音。

太多例证表明：无论开发商拿地的成本如何不同，分期开盘的楼价向来就是随行就市，从未曾因当初拿地的价格低廉而向购房者让利。可见，尽管土地是房价的核心，但宅地问题的真正答案还不是那样简单。

房价上涨，涨的从来不是房子，而是土地价格。城市住房供给的本质是土地问题。

土地招拍挂制度本是为遏制腐败、制止开发土地分配不公，但造成了地方政府对土地财政的依赖及与开发商的利益依存。

地方政府对住宅用地市场的垄断和越拍越高的地价特别是“地王”，以及它们对土地财政不断加深的依赖和与开发商相互依存的分肥关系，又成为舆论一致抨击的靶子。

地方政府成为一手低价征地、一手高价卖地的生意人，世界绝无仅有，丧失了在市场经济中的中立性和公信力。废止土地财政，回到税收财政是理顺房地产市场的起点。

废止土地财政，不是简单回到开发商各显神通、“市场化”拿地囤地的时代。

国家应确保按包含了基础设施建设费用的成本价充分供应普通住宅用地。

在保障对象上，日韩是面对全体无房居民，首先是移居者，体现了公民权利的平等，我国则主要局限于自有房比例已极高的户籍居民。

在分配规则上，日韩是面向公众摇号分配，我国相当大部分是不公开不公平的内部定向分配，如所谓人才房、单位房等，制造了新的不公平。

我们的挑战是，即使已知道了别人的成功经验，面对已极度混乱和严重不公的住宅及土地分配，怎样亡羊补牢，以方向明确又切实可行的制度校正，将其拉回到正确的轨道上来。 

住宅用地的供给是否只有政府高价卖地的土地财政和少数城郊农民食利自肥这两个极端呢？ （邝飚/图）

总体上，中国的土地制度是城市土地国有制和农村土地集体所有制。前者的线索比较简单，后者则经过比较复杂的演变。

1950年代初土地改革后，土地实行耕者有其田的小农私有，经过合作化特别是1958年的人民公社运动又被完全集体化，其后稳定在所谓队为基础、三级所有这样含义模糊的集体所有制上，但所有权的定义和改变又几乎完全掌控在国家即政府手中，作为名义所有者的三级集体（公社现为乡、大队现为村、小队即生产组），包括农民自身，并没有多少发言权，实际上也有准国有的性质。

在这个大背景下，农民住宅用地（宅基地）的供给，长期是由政府法规条文决定，又多少受到一定习俗的影响。按土地管理法要求，各地省市政府都有根据当地人口土地资源状况对每户农民宅基地面积的基本规定。农户家庭，儿子成人后分家立户，一般可以申请一块新宅基地。由于人口变化、继承和外出打工等种种原因，各户的宅基地面积也并不均等。

按照中央的要求，各地一般规定，新立户家庭的宅基地应首先在现有存量宅基地和荒地、坡地等非利用地中解决。但又留下口子说，实在无法解决占用耕地的，需交耕地占用费，也就是说如果交了占用费也可使用耕地。在相当多的农村，农民宅基地并未确权，更没有颁证。由于过去农民一般经济条件薄弱，长期以来对农民建房的规格、规模没有要求或约束宽松，绝大多数地方也没有办理和发放房产证。这样，随着这些年城市化的快速发展和大量农民外出务工，造成宅基地和住房闲置，形成潜在的巨大商机，也为农村特别是城镇周边农村住宅用地的野蛮生长提供了肥沃土壤。

农村宅基地兴修非自住房的情况主要有这样两种。一是许多城郊和外来务工人群集中地的农民，利用宅基地甚至承包农地，盖起了多层住宅，出租出售经营。由于商业利益和相互攀比，很多地方纷纷兴建多层乃至十多层的楼房和综合吃、住、商的建筑物。一方面经营出租牟利，一方面作为要求补偿的价码。在众多城边村、城中村，农民自建的违规建筑群接踵摩肩，安全、环境乃至治安极其恶劣。一部分出售给城市居民和外来人口的宅基地，由购买者翻建、自建，许多已成为气候甚或形成特色（如一些地方的画家村，地震灾区重建利用特殊政策吸引城市居民或资本下乡联建合建）。

二是众多城郊农村集体也利用农村建设用地、未利用地乃至农地，建造住宅或别墅区出售，被称为小产权房，规模巨大，法不责众。和城郊农民为自己索取更大补偿的违建房一样，因利益太大，虽然政府三令五申，但令不行禁不止，违建、抢建层出不穷、越演越烈。

2011年6月27日，广州丰璟房地产经过33轮竞拍，以7.1亿夺得北京崇文门菜市场地块，楼面价4.32万元每平，刷新北京单价地王记录。 （资料图片）

由于量大面广，对农村的小产权房和农民违建，政府虽不予承认和竭力封堵其发展，但对已建者往往采取默认态度。学界也有很大呼声让其合法化。但怎么合法化？是中国从今放弃对用途的规划控制，允许农民可以自行开发土地，转变用途，还是来一个新一轮的“过去承认，今后不许”的旧游戏，并没有人能给出回答。所以目前政府事实上是采取鸵鸟政策，撑死胆大的，饿死胆小的，混着往下走。这样，一方面，在远郊开发区和位于农村的国家重点工程建设区，地方政府以廉价征收农民土地，造成部分农民生计无着甚或流离失所；另一方面，一些热点城市城中村和近郊征用土地的补偿已达一个家庭几千万乃至几亿元的巨额，还由于补偿标准不一引发了众多群体事件。这一方面推动了贫富差距和社会不公平的扩大，一方面推动城市化的经济和社会成本急剧飙升。

城市住宅用地则又是另一幅画面。在2004年以前，开发类土地获取采用的是现在一些人推崇的市场化方式。即在城市规划范围内，由开发商分别与城市土地使用权人或城郊农村集体土地的掌控者，个别谈判，达成协议后，向城市规划和国土部门申请土地变性。其中由开发商一方面直接支付补偿给原土地所有或使用权人，一方面为土地改变性质向政府上交定额土地出让金，取得土地开发权。

这种取得土地的方式普遍造成了两个问题：一是开发商为了低价取得土地，采用种种方法搞定城市工厂等单位和农村集体组织负责人，再去公关城市规划部门取得许可。许多有权势门路的人更是利用各种关系低价批取土地，牟取暴利，造成贿赂盛行和开发土地取得的大量寻租不公现象。

二是一部分开发商低价获取、囤积大量土地，牟取暴利。在一些地方，甚至地方公益和公共设施用地，政府竟然反过来要从开发商手中购买。报上所载东方市领导干部集体土地窝案，就是这种政府去向囤地的开发商高价买地而出现的群体受贿事件。现在一部分开发商囤积的协议转让土地，已经坐地升值几亿几十亿乃至几百亿，但仍可轻易地搞定关系，把土地至今未开发完毕的责任推给政府相关部门。

从这个意义上说，2004年推出的城市住宅和商业开发土地一律要走招、拍、挂程序的政策，本来是遏制腐败、制止开发土地分配不公的积极举措，当时也受到了社会上的普遍欢迎和支持。但是，在住宅用地实行招拍挂之后，很快使各地方政府尝到甜头，并迅速成为一些大都市和发达地区地方政府的重要财源。这样，地方政府对住宅用地市场的垄断和越拍越高的地价特别是“地王”，以及