“双赢”的保护制度，个人破产改革为何步履艰难？｜两会金融界之声

个人破产制度被认为是“债权人和债务人的双赢保护制度”，亦是世界银行评价营商环境的重要指标。个人破产改革试点则是中央支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区、优化法治化营商环境的重大举措。随着中国内地首家破产事务管理机构——深圳市破产事务管理署于2021年3月成立运作，深圳在全国率先构建起“法院裁判+政府管理+管理人执行+公众监督”四位一体的现代破产办理体系。但试点初期的顺利却自2023年开始有所转变。

全国政协委员、深圳市人大常委会副秘书长、民革中央经济委员会副主任何杰一直关注和深度调研相关问题，并准备提交《关于协调金融机构加大对深圳个人破产制度改革试点支持力度的提案》。在接受南方周末采访时，何杰称，深圳试点个人破产制度，在促进诚信债务人经济再生的同时，坚持向社会传递“鼓励创业、宽容失败”的积极观念。这为助力深圳完善社会信用体系、优化营商环境均发挥了非常重要的积极意义。在试点初期，如果个人破产债务人提出的重整计划草案或者和解协议草案能在未来5年内实现债务本金100%清偿，绝大部分金融机构能表决“同意”。这对于个人破产制度顺利推进至关重要。但2023年至今，同等条件下，金融机构对个人破产改革试点的支持力度有所下降。个人破产改革因此“步履维艰”。

何杰调研得知，1996年开始实施的《贷款通则》和财政部关于贷款减免的规定，不允许金融机构对个人贷款进行减免。银行总行按照财政部关于贷款减免的规定制定内部考核制度，深圳分行只能依规执行，无法主动在个人破产案件中就个人金融债务进行弹性灵活的展期、减免或豁免。为此，他建议财政部、中国人民银行和国家金融监督管理总局等部委支持推动《贷款通则》及有关个人贷款不能减免的规定在深圳个人破产制度改革试点工作中暂停适用，并建立个人破产贷款相关的免责或豁免制度。

2023年为何成为大部分金融机构态度转向的一年？实践中，金融机构在表决“同意”个人破产之后，是否会成为“冤大头”？深圳市相关部门如何保护金融机构不会成为“冤大头”？南方周末为此专访了何杰。

全国政协委员、深圳市人大常委会副秘书长、民革中央经济委员会副主任何杰 （受访者供图/图）

“重整和解为主、清算为辅”的个人破产模式

南方周末：你在提案里称，金融机构债权人是个人破产的主要债权人和利害关系方。在改革试点初期，个人破产制度得到了金融机构债权人的大力支持，债务人如可以实现5年内清偿100%本金，大部分金融机构能表决“同意”。大部分金融机构为何表决“同意”？少部分金融机构不同意的原因又是什么？

何杰：2020年8月，深圳出台内地首部个人破产法规——《深圳经济特区个人破产条例》，率先构建个人破产程序及实体规则，为深圳开展个人破产改革试点“保驾护航”。2020年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》，从国家层面支持深圳“完善自然人破产制度”。2021年3月，《深圳经济特区个人破产条例》正式实施，内地首家破产事务管理机构——深圳市破产事务管理署成立运作，深圳在全国率先构建起“法院裁判+政府管理+管理人执行+公众监督”四位一体的现代破产办理体系。

试点初期，如果个人破产债务人提出的重整计划草案或者和解协议草案能在未来5年内实现债务本金100%清偿，绝大部分金融机构能表决“同意”。其主要原因在于：一是个人破产改革试点是中央支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区、优化法治化营商环境的重大举措。改革试点初期，在市中级法院和市破产事务管理署的引导下，金融机构对个人破产改革试点具有阶段性的尝试和支持意愿。二是深圳法院探索实行“以重整和解为主、清算为辅”的个人破产模式。在个人破产重整及和解案件中，如果债务人提出的债务清偿比例能达到本金100%（甚至本息100%），金融机构债权人利益实质上得到了较好保障，债权回收率远高于强制执行、个人贷款批量转让等其他方式。

据我调研了解，部分金融机构反馈其表决不同意的原因在于，《贷款通则》及财政部关于贷款减免的规定不允许金融机构对个人贷款进行减免。银行总行按照财政部关于贷款减免的规定制定内部考核制度，深圳分行只能依规执行，无法主动在个人破产案件中就个人金融债务进行弹性灵活的展期、减免或豁免。

尚未听闻金融机构成为“冤大头”

南方周末：据你了解，金融机构表决“同意”后，能否按时收到本金，还是成了“冤大头”？

何杰：2021年3月至2024年3月，深圳法院合计裁定受理个人破产案件238宗，其中119宗案件的重整计划或者和解协议经人民法院裁定批准并进入执行监督期；另有3宗案件（1宗和解+2宗重整）已经执行完毕。已经执行完毕的3宗案件，债务人严格按照经人民法院裁定批准的重整计划、和解协议偿还债务，债权人（含金融机构债权人）都按期实现了债权、收回了有关本金。现处于执行监督期的119宗案件，大部分债务人都在积极按照重整计划、和解协议偿还债务，债权人（含金融机构债权人）基本可以按期实现债权、收回有关本金；少部分债务人因失业、工作变动、身体状况等导致收入减少无法按期偿还债务的，人民法院也将依法终止重整计划、和解协议的执行（目前合计有5宗）。

人民法院裁定终止有关重整计划、和解协议执行后，债务人和债权人之间的债权债务关系将恢复至破产申请受理前的状态，不影响债权人通过其他方式继续追索和实现债权。我暂时没有听到或者收到金融机构成为“冤大头”的负面反馈。

个人破产制度是“双赢”的保护制度

南方周末：你在提案中称，仅仅两年之后，即2023年以来，金融机构对个人破产改革试点的支持力度有所下降，部分债务人即使提出5年内清偿本金甚至本息100%的偿债方案，部分金融机构债权人依然选择“弃权”或者“反对”，导致个人破产改革“步履维艰”。你将此归之为《贷款通则》等相关制度的实施。你是否考虑过一种情况：即便没有这些制度，如果表决“同意”的金融机构因有些人利用制度逃废债，而无法实际行使债权。

何杰：据我了解，2023年以来，在国家金融监督管理总局深圳监管局和市银行业协会的大力支持下，市破产事务管理署、市中级法院等单位多次召集金融机构召开座谈会，并于2024年年初赴部分金融机构进行了实地走访。有关金融机构普遍反映，他们对于通过个人破产程序回收个人贷款的比例表示高度肯定，但因受制于有关规定以及总行内控考核制度等因素，无法主动在个人破产案件中就个人金融债务进行弹性灵活的展期、减免或豁免。

个人破产实质上是一项债务人和债权人“双赢”的保护制度。《深圳经济特区个人破产条例》也明确规定，深圳实行个人破产制度的目的在于“合理调整债务人、债权人以及其他利害关系人的权利义务关系，促进诚信债务人经济再生”。如果债务人依法进入个人破产程序并按照重整计划或者和解协议偿还债务，既可以帮助债务人依法摆脱“债务泥潭”实现“东山再起”，同时还能帮助金融机构债权人高效率、低成本实现债权追索。如果债务人进入个人破产程序后不能按照重整计划、和解协议偿还债务，金融机构债权人可以主动申请人民法院终止重整计划或者和解协议执行，债务人和债权人之间的债权债务关系将恢复至破产申请受理前的状态，不影响债权人通过其他方式继续追索债权。

严防个人破产欺诈

南方周末：如何从严防范部分债务人利用个人破产程序逃废债？

何杰：市中级法院、市破产事务管理署也探索开展了系列工作，努力防范个人破产欺诈行为。一是实行严格的个人破产申请审查机制，严把个人破产“进口”关。在申请审查阶段，破产法官将全面审查个人破产申请及申请前辅导材料，并综合运用债务人面谈、债权人听证等多种手段进行调查评估，决定是否受理破产申请。

二是实行全面专业的管理人调查制度。为确保个人破产程序高效专业推进，市破产事务管理署于2022年12月发布了全国首个《个人破产管理人名册》，组建了一支专业化高素质的个人破产管理人队伍。同时《深圳经济特区个人破产条例》也全面规定了管理人职责，要求管理人全面调查债务人家庭财产、厘清债权债务关系，对于防范个人破产欺诈起到了非常重要的预防作用。

三是实行全流程的个人破产信息公开制度。《深圳经济特区个人破产条例》实施以来，市中级法院、市破产事务管理署积极通过深圳个人破产案件信息网、市个人破产信息公开平台等公示个人破产相关信息，基本实现个人破产从申请到办结全流程公开，为债权人及社会公众全面监督提供了便利条件。

四是探索构建个人破产债务人执行期监督机制。人民法院裁定批准债务人重整计划、和解协议后，债务人即进入执行监督期。从深圳现有个人破产实践情况来看，重整或者和解债务人的执行监督期往往长达3-5年。为了协助防范个人破产欺诈，市破产事务管理署构建起“日常监督+专项监督+投诉监督”于一体的债务人监督机制，对债务人每月申报的收入、支出及债务清偿等情况进行精细化管理和监督，督促债务人依法履行破产程序义务。

“建议暂停适用个人贷款不能减免规定”

南方周末：你建议有关部委支持推动《贷款通则》有关个人贷款不能减免的规定在深圳个人破产制度改革试点工作中暂停适用，并建立个人破产贷款相关的免责或豁免制度。你认为可能性有多大？

何杰：深圳率“全国之先”开展个人破产试点，不是深圳一个城市的事情，深圳是在为全国全面建立和探索推广个人破产制度找方向、打基础、累经验。我十分期待和希望相关部委能够进一步认识到建立完善个人破产制度的重大意义，并为深圳的个人破产改革试点提供有力支持。

我认为，关于建立和实施个人破产制度的重大意义有四点：一是能进一步完善社会主义市场经济体制，而市场主体退出制度是现代化经济体系的重要组成部分。我国暂未建立个人破产制度，大量因企业破产衍生的个人连带责任担保债务问题缺乏法治化解决路径，企业破产后“企业主”等创业群体依然深陷“债务泥潭”。

二是有助于服务保障经济高质量发展。深圳率先实施个人破产制度，给予“诚实而不幸”的债务人经济再生的机会，向社会传递了“鼓励创业、宽容失败”的积极理念，能够为创业者解除后顾之忧，切实促进提升经济活力，服务保障经济高质量发展。

三是有助于优化市场化法治化国际化营商环境。“办理破产”是世界银行评价营商环境的重要指标。深圳实施个人破产制度，可以系统性发挥个人破产联动企业破产、提升破产办理质效的功能，助力优化营商环境。

四是有助于加强民生兜底保障、助力平安城市建设。实施个人破产制度，在一揽子高效解决个人债务的同时，也为债务人背后的家庭织起了一张法治“安全网”，让债务人及其家庭不会因为个别成员的债务问题陷入绝境，是维护社会稳定的重要制度。

“日韩清偿率远低于深圳”

南方周末：个人破产制度在国外很普遍。它们是怎么做的？

何杰：2023年，深圳市破产事务管理署赴日本、韩国进行了实地调研。从日本和韩国的情况来看，重整债务人的清偿率一般为债权总额的50%以下，远低于深圳个人破产重整、和解程序的清偿比例。国外金融机构在表决上暂未存在明显政策障碍，极少因债权本金或者利息减免提出异议。此外，在金融监管机构和银行业协会主导下，韩国金融机构债权人自发成立信用恢复委员会，探索开展个人债务庭外重组工作，主动为债务人减免利息、宽限还款期限，提高债权总体回收率。